Tariffe idriche, predisposizione e approvazione

Tariffe idriche, l’importanza e la complessità dei procedimenti di predisposizione delle tariffe, il ruolo dei soggetti istituzionali ed eventuali privati coinvolti, l’ampiezza e i limiti del sindacato del giudice amministrativo sulla materia.

Di questi argomenti si occupano due recenti sentenza dell’autorità giudiziaria amministrativa, che hanno hanno dato ragione, in primo grado e in appello, all’ente di governo dell’ambito, l’ente pubblico che sovrintende alla predisposizione dello schema tariffario, sulla base del quale vengono poi emesse le future bollette a carico degli utenti del servizio idrico integrato.

Nella vicenda giudiziaria l’ente si è visto chiamato in giudizio dal gestore privato, che ha reclamato il riconoscimento di costi maggiori per:

  • maggiori volumi di acqua all’ingrosso, conseguenti ad un’ipotetica situazione di crisi idrica;
  • maggiori conguagli rispetto alle precedenti tariffe;
  • un presunto indebito blocco alla crescita dei livelli tariffari, ulteriore rispetto a quello costantemente maturato negli anni precedenti;
  • maggiori investimenti, corrispondenti fra l’altro ad attività di competenza del commissario straordinario per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia europea, in materia di collettamento, fognature e depurazione delle acque reflue;
  • smaltimento di fanghi e costi di esercizio.

La pronuncia del TAR di seguito riportata ha dato torto al gestore, in accoglimento delle ragioni giuridiche e tecniche spiegate dall’ente d’ambito.

Il Giudice d’appello si è poi spinto oltre e ha ritenuto inammissibile il ricorso di primo grado, dichiarando l’impugnato atto di predisposizione tariffaria come non immediatamente lesivo, in quanto sottoposto per legge all’approvazione dell’Autorità di regolazione per l’energia, le reti e l’ambiente (ARERA).

Le sentenze si collocano nell’ambito di attuali approfondimenti da parte della giurisprudenza nazionale, anche del Consiglio di Stato, sugli argomenti in oggetto, riassumibili nel “difficile compito di approvare le tariffe”.

TAR Sicilia Palermo 633 _2020

CGARS 354_2021

***

Pubblicato il 17/03/2020

N. 00633/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01535/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1535 del 2018, proposto da Acque di Caltanissetta S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Raffaello Perfetti e Catia Tomasetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e con domicilio fisico eletto in Palermo, via Rodi n. 1, presso lo studio del prof. avv. Guido Corso;

contro

Il Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in Liquidazione, in persona del Commissario straordinario e liquidatore, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Malinconico e Gabriele La Malfa Ribolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio del secondo difensore in Palermo, via Nunzio Morello 40;

nei confronti

Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente – ARERA, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento parziale

della Deliberazione del Commissario Straordinario e Liquidatore del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione n. 20 dell’8 giugno 2018 e relativi allegati, che costituiscono parte integrante della stessa, comunicata ad Acque di Caltanissetta S.p.A. con pec del 12 giugno 2018, a firma del Commissario straordinario e liquidatore, avente ad oggetto “Adempimenti delibera ARERA (ex AEEGSI) n. 918/2017/R/idr “Aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie del Servizio Idrico Integrato” – periodo regolatorio 2018 – 2019; Regolazione della qualità tecnica; Bonus idrico” nella parte in cui il Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, ai fini dell’aggiornamento delle tariffe per il biennio 2018-2019, non ha riconosciuto taluni costi operativi sostenuti da Acque di Caltanissetta S.p.A. ai fini dello svolgimento del servizio idrico ed ha rimodulato il piano degli investimenti da quest’ultima presentato;

con conseguente condanna, ex art. 34, comma 1, lett. c,) c.p.a.

del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione a rideterminare l’aggiornamento tariffario ed il piano degli investimenti relativo al biennio 2018-2019.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, e vista la documentazione depositata;

Viste la documentazione e le memorie prodotte da entrambe le parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere dottoressa Maria Cappellano;

Uditi, all’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2020, i difensori delle parti costituite, come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

 

FATTO

A. – Con il ricorso in esame, la società odierna istante ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale l’intimato Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, ai fini dell’aggiornamento delle tariffe del sistema idrico integrato (SII) per le annualità 2018 – 2019, non ha riconosciuto alla predetta taluni costi operativi; dolendosi, altresì, della rimodulazione del piano degli investimenti 2018-2019 presentato dalla ricorrente.

Dopo avere fatto una premessa sul quadro normativo di riferimento e sul rapporto esistente tra l’intimato Consorzio e la società istante, affidataria della gestione del servizio idrico integrato nei ventidue comuni dell’ATO 6 di Caltanissetta, si duole della deliberazione adottata dal Consorzio nell’ambito del procedimento di aggiornamento biennale della tariffa, affidando il ricorso alle censure di:

1) “MANCATO RICONOSCIMENTO, AI FINI DELL’AGGIORNAMENTO DELLA TARIFFA 2018-2019, DEL CONGUAGLIO PER I MAGGIORI COSTI SOSTENUTI DA CALTAQUA PER L’ACQUISTO DI ACQUA ALL’INGROSSO NELLE ANNUALITÀ 2016 E 2017. ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER VIOLAZIONE DELL’ART. 29, COMMA 1 DELL’ALLEGATO E DELL’ART. 6, COMMA 2 LETT. E) DELLA DELIBERA N. 918/2017. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITÀ MANIFESTA. ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE -VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE”, in quanto sussistono i presupposti per l’applicazione dell’art. 6, co. 2, lettera e), della delibera n. 918/2017 adottata dall’Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente (ARERA) e, cioè, il verificarsi di eventi eccezionali e il conseguente riconoscimento dei costi per l’acquisto dell’acqua all’ingrosso;

2) “MANCATO RICONOSCIMENTO DEI COSTI PER L’ACQUISTO DI ACQUA ALL’INGROSSO SOSTENUTI NEL 2016 AI FINI DELL’AGGIORNAMENTO DELLA TARIFFA RELATIVA AL 2018. ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER VIOLAZIONE DELL’ART. 26, COMMA 1 DELL’ALLEGATO. TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITÀ MANIFESTA. ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI TRASPARENZA ED IMPARZIALITÀ”, in quanto nel provvedimento impugnato non si è tenuto conto del dato contabile relativo all’anno 2016, sebbene il calcolo matematico sia chiaramente previsto in tal senso nella delibera ARERA n. 918/2017;

3) “SULLA RIMODULAZIONE DELLA COMPONENTE A CONGUAGLIO VALIDATA PER IL 2016- 2017. ILLEGITTIMITÀ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER VIOLAZIONE DELL’ART. 29 DELL’ALLEGATO. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI. IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITÀ MANIFESTA.

ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE”, in quanto, nella predisposizione tariffaria effettuata, approvata con la deliberazione n. 20/2018, una quota rilevante del conguaglio spettante al gestore, pari a € 4.471.483, non è stata inserita nella tariffa 2018-2019, in quanto è stata rinviata a future predisposizioni tariffarie, senza che sussista alcun accordo;

4) “SULLA ILLEGITTIMA RIDETERMINAZIONE DEL PDI. VIOLAZIONE DELL’ART. 2 DELLA DELIBERA 918/2017 E DEGLI ARTT. 3 E 4 DELL’ALLEGATO. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI E CONTRADDITTORIETÀ. IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITÀ MANIFESTA. VIOLAZIONE DELL’ART. 1 L. 241/1990 E DEI PRINCIPI DI DIRITTO INTERNO ED EUROPEO IN MATERIA DI CONCESSIONI. RISERVA DI PROPOSIZIONE DI QUESTIONE DI CONTRARIETÀ AL DIRITTO EUROPEO CON PARTICOLARE RIGUARDO ALLA COMUNICAZIONE INTERPRETATIVA DELLA COMMISSIONE SULLE CONCESSIONI NEL DIRITTO COMUNITARIO – ATTI COMMISSIONE (2000/C 121/02)”, in quanto è stato rimodulato unilateralmente il piano degli investimenti, rispetto a quello inizialmente presentato dal Gestore, con illegittima incidenza sul contratto di concessione e sul rapporto privatistico intercorrente;

5) “MANCATO RICONOSCIMENTO DI NUOVI COSTI DI GESTIONE RELATIVI ALL’ENTRATA IN ESERCIZIO DELL’IMPIANTO DI BUTERA. VIOLAZIONE DELL’ART. 23, COMMI 4 E 5 DELL’ALLEGATO. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI. ERRONEITA’ E CARENZA DI MOTIVAZIONE. IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITA’”, in quanto l’ente gestore non ha riconosciuto alcuno dei costi operativi indicati per la presa in carico dell’impianto di depurazione di Butera.

Ha, quindi, chiesto l’annullamento del provvedimento impugnato, previa ammissione di una consulenza tecnica d’ufficio; con vittoria di spese.

B. – Si è costituito in giudizio il Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, depositando documentazione

C. – In vista della discussione del ricorso nel merito entrambe le parti costituite hanno depositato scritti difensivi: il resistente Consorzio ha avversato tutte le censure, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato, con vittoria di spese; con replica di parte ricorrente, che ha insistito per l’accoglimento del gravame.

All’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2019 il ricorso è stato cancellato dal ruolo, con contestuale autorizzazione alla ricorrente alla rinotifica del ricorso all’ARERA (adempiuta).

D. – In vista della discussione il resistente Consorzio ha depositato ulteriore documentazione, di cui la ricorrente ha eccepito la non pertinenza rispetto all’oggetto della domanda insistendo per l’accoglimento del ricorso, con replica del Consorzio, che ha insistito per il rigetto del gravame.

Quindi, all’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2020 la causa è stata posta in decisione su conforme richiesta dei difensori delle parti costituite, presenti come specificato nel verbale.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il ricorso promosso da Acque di Caltanissetta s.p.a. (d’ora in poi solo “ricorrente”) avverso il provvedimento, adottato dal Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in Liquidazione (d’ora in poi solo “Consorzio”), di adozione dell’aggiornamento biennale delle tariffe per il 2018/2019.

La ricorrente si duole, in particolare, sia del mancato riconoscimento di taluni costi operativi; sia dell’asserita rimodulazione del piano degli investimenti presentato dalla predetta.

B. – Può prescindersi dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dal Consorzio, atteso che il ricorso non è fondato.

B.1. – Il primo motivo non è fondato.

Deve premettersi che la ricorrente si duole del mancato conguaglio dei costi sostenuti per l’acquisto di acqua all’ingrosso – che la predetta ha acquistato da Siciliacque s.p.a. – sostenendo la violazione dell’art. 6, punto 2, lettera e) della delibera n. 918/2017 dell’ Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente (d’ora in poi solo “ARERA”), secondo cui in sede di aggiornamento l’autorità di gestione tiene conto “e) nel caso di gestioni interessate da situazioni di crisi idrica, del recupero degli oneri sostenuti per la fornitura di acqua all’ingrosso – che l’Ente di governo d’ambito reputi riconducibili ad eventi eccezionali – nell’ambito della componente a recupero dei “costi delle attività afferenti al SII sostenuti per variazioni sistemiche nelle condizioni di erogazione del servizio o per il verificarsi di eventi eccezionali”.

Parte ricorrente sostiene, in particolare, che il Consorzio avrebbe dovuto applicare l’ipotesi eccezionale appena riportata, evidenziando le seguenti situazioni non prevedibili, da cui sarebbe dipeso l’aumento dell’acquisto di acqua all’ingrosso: “(a) sensibile riduzione, a partire dal 2014, della disponibilità idrica delle fonti proprie del Gestore (pozzi e sorgenti) in alcuni comuni ricompresi nell’ambito (Caltanissetta, Serradifalco, Mussomeli, Riesi); (b) cambio degli orari di distribuzione idrica (da notturna a diurna) nel Comune di Gela richiesta ed imposta con ordinanza sindacale n. 223 del 29/4/2016.” (cfr. pag. 8 del ricorso).

Orbene, osserva il Collegio che l’eccezionale riconoscimento di tali costi deve essere interpretato in maniera rigorosa e restrittiva; e che sia preciso potere-dovere dell’Autorità di gestione stabilire, in base alle concrete circostanze, se effettivamente vi sia stata una crisi idrica dipendente da eventi eccezionali; e tanto, al fine di perseguire l’interesse pubblico di non riversare sull’utenza costi non dipendenti da situazioni di carattere eccezionale.

Sotto tale specifico profilo, anche la regolamentazione del rapporto tra le parti conferma tale interpretazione restrittiva, in quanto il punto 4.4 (Crisi idrica da scarsità) della carta del servizio – allegata all’atto modificativo del contratto di affidamento del servizio idrico – conferma il carattere eccezionale della situazione di crisi, stabilendo che “In caso di scarsità dovuta a fenomeni naturali o a fattori ambientali non dipendenti dall’attività aziendale, Caltaqua, con adeguato preavviso, informa la popolazione proponendo le misure da adottare per superare il periodo di crisi (risparmio idrico, riduzione della pressione in rete, sospensione programmata dell’erogazione ecc.)” (cfr. carta del servizio allegata all’atto modificativo del contratto, pag. 30, depositata dal Consorzio in data 28 maggio 2019).

Ciò premesso, e venendo alla specifica vicenda per cui è causa, e alle circostanze evidenziate dalla ricorrente, deve rilevarsi che, rispetto alla circostanza indicata al superiore punto a), la prospettazione della predetta non convince, in quanto muove dalla premessa per cui il Consorzio avrebbe basato la propria valutazione su dati, di cui non avrebbe potuto essere in possesso perché mai trasmessi dalla stessa ricorrente.

Orbene – a prescindere dalla significativa circostanza che la ricorrente non ne sconfessa i contenuti – il Consorzio ha documentato di avere tratto tali dati sia dal sito dell’ARERA, alla quale i gestori del Servizio Idrico Integrato inviano annualmente tutti i dati tecnici relativi; sia, attraverso indagini sull’Acquedotto e dall’esame dei dati tramessi dalla stessa ricorrente (v. indagine dati comunicati dal Gestore, anni 2014 e 2015, e storico 2012-2017 SII, depositati dal Consorzio il 28 maggio 2019; v. anche relazione su standard tecnici anno 2016, inviata dalla ricorrente).

Con riguardo a tale profilo, non può aderirsi all’eccezione, sollevata dalla ricorrente con la memoria depositata il 24 gennaio 2020, in ordine alla non pertinenza (rispetto all’oggetto del giudizio) della documentazione depositata dal Consorzio in data 16 gennaio 2020, in quanto il Consorzio ha prodotto alcune deliberazioni dell’ARERA al fine di chiarire la fonte della raccolta dei dati, poi in parte utilizzati; nonché, quanto al conguaglio tariffario, tale documentazione consente di rilevare che la ricorrente, dall’esecuzione della deliberazione gravata, avrebbe un guadagno per effetto dell’incremento tariffario, che il Consorzio ha, infatti, chiesto di non applicare immediatamente (v. nota della ricorrente datata 24 dicembre 2019 e nota del Consorzio datata 30 dicembre 2019, depositate da quest’ultimo in data 16 gennaio 2020).

Sicché, è anche dubbio il concreto e attuale interesse a contestare in parte qua l’atto deliberativo.

Ciò chiarito, il Consorzio ha evidenziato anche che la ricorrente ha omesso di considerare i volumi di acqua “prodotti” (maggiori), avendo indicato solo quelli immessi in rete di distribuzione; per cui è stato riscontrato che la risorsa idrica “prodotta” è andata sostanzialmente perduta in rete a causa di perdite nella rete di adduzione (v. relazioni per gli anni 2016 e 2017, depositate dal Consorzio in data 28 maggio 2019).

Osserva peraltro il Collegio che, sebbene la ricorrente lo contesti, i dati sui volumi di distribuzione sono desumibili dalla relazione sugli standard tecnici inviata dalla stessa ricorrente per il 2016, nella tabella relative alle “fonti proprie 2016” (v. relazione tecnico economica della REA, e tabelle prodotte dal Consorzio in data 28 maggio 2019).

In particolare, dall’esame della relazione tecnica depositata dalla ricorrente si evince, quanto alle perdite idriche e allo stato delle infrastrutture, che le criticità sono legate a:

1) “Inadeguate condizioni fisiche delle reti e degli impianti di adduzione” – Stato delle infrastrutture: “Reti obsolete e scarsa interconnessione tra i vari sistemi di acquedotto”;

2) “Non totale copertura o cattivo funzionamento o vetustà dei misuratori (dei parametri di quantità e di qualità) nelle opere di presa” – Stato delle infrastrutture: “Mancanza di telecontrollo e teletrasmissione”;

3) “Inadeguate condizioni fisiche delle reti e degli impianti di distribuzione (condotte, opere civili, apparecchiature meccaniche ed elettromeccaniche)” – Stato delle infrastrutture: “Reti obsolete e soggette a numerosi eventi di rottura”;

4) “Non totale copertura o cattivo funzionamento o vetustà dei misuratori di utenza” – Stato delle infrastrutture: “Misuratori meccanici obsoleti” (cfr. punto 4.1 M1 – Perdite idriche, 4.1.1 Stato delle infrastrutture, criticità e obiettivi, pag. 12 della relazione allegata al ricorso).

Dalla stessa relazione si evince che, per gli anni 2015, 2016 e 2017, “il gestore ha effettuato rinnovi di rete per complessivi 76 km (6% sul totale) nel 2015, 23 km (2% sul totale) nel 2016 e 3 km (0,2% sul totale) nel 2017, abbia effettuato 503 interventi di riparazione in rete nel 2015, 261 interventi nel 2016 e 464 interventi di riparazione nel 2017. A tutto ciò è seguita una percentuale di perdita pari al 35,38% nel 2015, 42,2% nel 2016 e 42,3% nel 2017, incrementata addirittura rispetto al 2015. Da tutto ciò si deduce che il rinnovo di rete da solo non è l’intervento chiave per raggiungere gli obiettivi di qualità tecnica sulle perdite idriche. Inoltre il gestore nell’anno in cui ha effettuato minori interventi di riparazione in rete ha comunque una percentuale di perdita molto elevata, a dimostrazione che la campagna di ricerca perdite avrebbe dovuto intensificarsi molto di più negli anni mediante interventi mirati di distrettualizzazione e modelli di gestione delle pressioni di rete” (v. relazione, punto 4.1.2.1.).

Quanto a tali perdite di rete:

– dal disciplinare tecnico (in atti) si evince che il piano di riduzione – nel prevedere la riduzione delle perdite di adduzione e distribuzione – avrebbe dovuto comportare “…che dal dato attuale di perdite di rete pari al 41,2% si arrivi al 35% o meno entro il 5° anno di gestione ed al 20% o meno (dato a regime) entro il 12° anno di gestione.” (cfr. disciplinare tecnico, pagg. 11 e 12);

– nella relazione sugli standard tecnici 2016 è evidenziato che “Nell’anno di riferimento, rispetto all’anno 2015, si è avuto un lieve incremento nell’emungimento (12.282 mc.).”;

– la documentata presentazione di progetti da finanziare per la sostituzione delle reti vetuste costituisce, d’altro canto, un’indiretta conferma della situazione della rete.

Anche i dati relativi al presunto aumento di consumo, in relazione al cambio di turnazione nel comune di Gela (superiore punto b), appare contraddittorio, tenendo conto dei dati indicati dal Consorzio.

In particolare:

– dall’allegato C) al provvedimento impugnato si evince che l’aumento dei volumi di acquisto dell’acqua all’ingrosso è maggiore nell’anno 2016 rispetto all’anno 2017, laddove il cambio di turnazione ha riguardato solo gli ultimi quattro mesi del 2016 e tutto il 2017; con conseguente rilevazione di anomalie per il dato del 2016 (v. relazione di accompagnamento, pagine 14 e 15, paragrafo 2.2.2, depositata dal Consorzio in data 28 maggio 2019; v. anche allegato 2 alla deliberazione, istruttoria istanza conguagli, allegata al ricorso);

– la stessa ricorrente, nel riscontrare una richiesta di chiarimenti formulata dal Consorzio, ha reso noti gli studi e gli interventi finalizzati ad un maggiore utilizzo delle risorse provenienti da fonti proprie, con l’obiettivo di raggiungere un valore complessivo di circa 3,00 milioni di mc alla fine del 2016, con previsione di un incremento del 30 % circa rispetto all’anno precedente; con un riferimento anche all’incidenza dell’attività di ricerca frodi sulla riduzione dei volumi di acqua acquistati all’ingrosso (v. nota della ricorrente del 26 magio 2016, prodotta dal Consorzio il 28 maggio 2019).

Per quanto attiene, poi, al previsto sistema di telecontrollo, questo è stato programmato solo a partire dal 2019, e ciò sebbene in sede di gara la ricorrente avesse già formulato tale proposta e tale sistema fosse previsto nel capitolato tecnico.

Non può, pertanto, convenirsi con la ricorrente quando sostiene che la crisi idrica – che legittimerebbe il rimborso dei costi sostenuti per l’acquisto di maggiori quantitativi di acqua all’ingrosso – possa prescindere dalle cause della crisi che ha portato a tale acquisto; e ciò, in quanto nella deliberazione n. 918/2017 di ARERA è evidenziata la necessità che, rispetto agli oneri ulteriori sostenuti per la fornitura di acqua all’ingrosso, “l’Ente di governo d’ambito reputi riconducibili ad eventi eccezionali…” (cfr., deliberazione n. 918/2017, pag. 14, punto ii).

Il primo motivo, pertanto, non può trovare accoglimento.

B.2. – Anche il secondo motivo non è fondato.

La ricorrente lamenta che il Consorzio, nel non validare il dato a consuntivo per l’anno 2016, abbia applicato il dato relativo all’anno 2017, in contrasto con quanto previsto dalla deliberazione n. 918/2017 dell’ARERA.

Osserva tuttavia il Collegio che, come si evince dalle premesse della stessa deliberazione n. 918/2017, l’ARERA ha stabilito che “ii) gli Enti di governo dell’ambito validino le informazioni fornite dai gestori e le integrino o le modifichino secondo criteri funzionali al riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio” (pag. 7 e art. 13).

Ne consegue che il Consorzio ha concretamente esercitato il potere di validare i dati inviati dalla ricorrente; dati che, quale ente di governo, ha contestato in maniera puntuale quanto all’attendibilità del dato del 2016, con conseguente non validazione.

B.3. – Anche il terzo motivo non può trovare adesione.

La ricorrente contesta che il Consorzio, nella predisposizione tariffaria effettuata, non ha inserito nella tariffa 2018/2019 una quota rilevante del conguaglio spettante al gestore, rinviando a future predisposizioni tariffari; contestando che, su tale punto, vi sia stato un accordo tra le parti, e dolendosi dell’assenza di tempi certi in ordine allo stesso conguaglio.

Deve in primo luogo rilevarsi che, dalla documentazione in atti, si evince la conoscenza, da parte della ricorrente, della rimodulazione dei recuperi degli importi dei conguagli: basti considerare la nota del 29 giugno 2018 inviata dal Consorzio alla ricorrente, nella quale si fa riferimento all’invio del tool definitivo sulla rimodulazione dei conguagli prima della relativa approvazione, senza che il gestore abbia sollevato obiezioni (v. nota del 29 giugno 2018, depositata dal Consorzio il 28 maggio 2019).

Ciò precisato, deve rilevarsi che la ricorrente non muove specifiche censure alla rimodulazione dell’importo dei conguagli, e non contesta la ratio della posticipazione finanziaria degli stessi, disposta al fine di evitare un’eccessiva crescita delle tariffe rispetto al 2017 (v. relazione di accompagnamento, punto 2.2.2); né ha contestato quanto chiarito dal Consorzio in ordine alla prevista redistribuzione entro l’anno 2021.

Se, quindi, si muove dalla (condivisibile) premessa per cui il servizio idrico integrato è un servizio “regolato”, deve allora rilevarsi che grava sull’autorità di gestione il potere-dovere di intervenire anche sul livello tariffario.

Va in ogni caso osservato che, come si evince dalla documentazione da ultimo depositata dal Consorzio, la ricorrente intende applicare un incremento tariffario del 5,29 %, disvelandosi così il vantaggio sostanzialmente conseguibile per effetto della stessa delibera impugnata.

B.4. – Anche il quarto motivo non è fondato.

La ricorrente si lamenta della rideterminazione unilaterale del piano degli investimenti, rispetto a quello inizialmente presentato, asseritamente operata dal Consorzio.

Nel muovere tale doglianza, fa riferimento: 1) a risorse aggiuntive che dovrebbero provenire dal Dipartimento acqua e rifiuti dell’Assessorato regionale dell’Energia e dei Servizi di Pubblica utilità per la sostituzione della rete idrica a Gela; 2) alla realizzazione di taluni interventi da parte del Commissario straordinario unico, con conseguente riduzione dell’importo degli investimenti complessivi previsti nel Piano d’Ambito.

Rispetto al primo profilo, osserva il Collegio che – come fondatamente eccepito dal Consorzio – non risulta essere stato adottato il decreto regionale di finanziamento per la sostituzione della rete idrica vetusta nel Comune di Gela, per la cui emissione il Consorzio aveva trasmesso il relativo progetto esecutivo con nota pervenuta alla regione il 28 ottobre 2016, senza tuttavia ricevere dal competente Dipartimento regionale alcun riscontro sulla certezza in ordine al carattere aggiuntivo del finanziamento (v. nota del Consorzio del 28 ottobre 2016, allegata al ricorso; v. anche nota del Consorzio del 9 maggio 2018 inviata al Dipartimento Regionale delle Acque e dei Rifiuti, depositata dal Consorzio il 28 maggio 2019).

Conseguentemente, il Consorzio prudenzialmente, nella pianificazione 2018/2019, non ha considerato tali risorse aggiuntive.

Per quanto attiene al secondo elemento, deve rilevarsi che la contestazione sull’avocazione di tali interventi avrebbe dovuto essere rivolta al Commissario Unico nominato con D.P.C.M. 26 aprile 2017 in applicazione dell’art. 2, commi 1 e 2, del d.l. n. 243/2016 (conv. dalla l. n. 18/2017) – alla cui nomina fa espressamente riferimento il Consorzio nella già citata nota del 9 maggio 2018 – divenuto titolare di alcuni interventi a seguito delle sentenze di condanna della Corte di Giustizia della Corte di giustizia dell’Unione europea del 19 luglio 2012 (causa C-565/10) e del 10 aprile 2014 (causa C-85/13) in materia di collettamento, fognature e depurazione delle acque reflue.

Tale organo straordinario non è stato neppure evocato in giudizio, pur avendo, nell’esercizio dei poteri conferitigli, indubbiamente inciso sul programma degli investimenti (v. nota del 19 febbraio 2018 del Commissario, depositata dal Consorzio il 28 maggio 2019; v. anche la relazione descrittiva-qualità tecnica e programma degli interventi, punto 6).

Tale mancata rituale contestazione priva di consistenza la prospettata questione di compatibilità del diritto interno con il diritto dell’Unione Europea – genericamente adombrata alla fine del quarto motivo – in quanto, nel porre tale questione, si fa derivare l’incidenza sulle pattuizioni tra le parti in tema di investimenti programmati solo dall’adozione della deliberazione impugnata, la quale, piuttosto, si limita a prendere atto degli interventi gestiti direttamente dal Commissario straordinario.

A tale speciale forma di intervento, peraltro, si fa rinvio anche nella deliberazione dell’ARERA n. 918/2017, la quale richiama anche, tra i provvedimenti adottati dall’Autorità per il riordino della struttura delle articolazioni tariffarie applicate all’utenza la “definizione delle procedure (di cui alla deliberazione 440/2017/R/IDR) con cui i gestori interessati trasferiranno alla contabilità speciale del Commissario unico (di cui all’art. 2 del d.l. 243/2016) gli importi destinati alla realizzazione degli interventi (per la parte coperta da tariffa) funzionali a garantire l’adeguamento alle sentenze di condanna della Corte di Giustizia dell’Unione Europea in materia di collettamento, fognatura e depurazione” (pag. 8).

B.5. – Anche il quinto e ultimo motivo, relativo al mancato riconoscimento dei costi preventivati per la presa in carico del depuratore di Butera, non può essere accolto.

Sostiene la ricorrente che la presa in carico di tale impianto comporterebbe un “cambiamento sistemico”, in quanto si tratterebbe di un nuovo servizio reso dal gestore e, quindi, dovrebbe essere riconosciuto l’incremento di tutti i costi operativi come quantificati dallo stesso gestore.

Deve intanto rilevarsi che il Consorzio, nell’aggiornamento 2018/2019 del piano degli investimenti, ha inserito quelli necessari per l’impianto in questione, affidato alla ricorrente a partire dal 2018.

Per quanto attiene ai dati in contestazione, relativi ai costi operativi di gestione, deve in primo luogo rilevarsi che non è documentato, ma solo labialmente affermato, che la dotazione organica non sarebbe adeguata alla gestione delle infrastrutture, anche considerando che la gestione dell’impianto di depurazione di Butera era già presente nell’offerta tecnico-economica presentata a suo tempo dalla ricorrente: la dotazione organica prevista come ottimale era di n. 175 unità per il 5° anno, fino ad arrivare a n. 187 unità (a fronte delle attuali n. 189 unità: v. stralcio proposta di gara Piano Ambito, Stralcio offerta tecnica del Gestore e stralcio offerta economica, depositati dal Consorzio in data 28 maggio 2019).

Parimenti non irragionevole è la stima dei costi – che il Consorzio ha ritenuto di non sovrastimare – per quanto attiene al consumo energetico, avuto riguardo al costo previsto dalla stessa ricorrente per impianti similari.

Per quanto attiene al costo per lo smaltimento dei fanghi, la stima effettuata dalla ricorrente è stata oggetto di esame da parte del Consorzio, il quale ha fornito una chiara spiegazione sulla non congruità dei dati forniti dalla stessa ricorrente, se visti nel loro complesso (v. relazione tecnico economica della REA, pag. 12, punto 7); spiegazione, che – se, per un verso, dà conto di una compiuta istruttoria e analisi dei dati, e dell’assenza del lamentato difetto di motivazione – per altro verso non risulta efficacemente contestata dalla ricorrente (v. relazione di accompagnamento, punto 3.1.2, depositata dal Consorzio il 28 maggio 2019).

C. – Conclusivamente, il ricorso, in quanto infondato, deve essere rigettato, con salvezza del provvedimento impugnato.

D. – Le spese del giudizio, ai sensi degli artt. 26 cod. proc. amm. e 91 cod. proc. civ., seguono la soccombenza e si liquidano, ai sensi del d.m. n. 55/2014, nella misura quantificata in dispositivo, tenuto conto del valore indeterminabile della controversia, della media complessità delle questioni giuridiche affrontate, avendo riguardo ai minimi tariffari in ragione della concreta attività difensiva svolta; non si procede alla liquidazione della fase istruttoria/trattazione, in quanto nessuna attività è stata concretamente svolta.

Nulla deve statuirsi con riguardo all’Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente (ARERA), non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna Acque di Caltanissetta S.p.A. al pagamento delle spese di giudizio in favore del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in Liquidazione, che liquida in € 4.200,00 (euro quattromiladuecento/00), oltre oneri accessori come per legge; nulla spese con riguardo all’Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere, Estensore

Calogero Commandatore, Referendario

   
   
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Maria Cappellano Maria Cristina Quiligotti
   
   
   
   
   

IL SEGRETARIO

***

Pubblicato il 22/04/2021

N. 00354/2021REG.PROV.COLL.

N. 00487/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 487 del 2020, proposto da
Acque di Caltanissetta s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Comande’, Enzo Puccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Carlo Comande in Palermo, via Caltanissetta 2/D;

contro

Consorzio Ambito Territoriale Ottimale di Caltanissetta in liquidazione, Assemblea territoriale idrica dell’Ambito Territoriale di Caltanissetta, costituita ex L.R. n. 19/2015 non costituiti in giudizio;
Commissario straordinario e liquidatore del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Malinconico e Gabriele La Malfa Ribolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Arera – Autorita’ di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 633/2020, resa tra le parti,

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario straordinario e liquidatore del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione e di Arera – Autorita’ di Regolazione per Energia Reti e Ambiente e di Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 14 aprile 2021, tenutasi ex art. 4 del d.l. n. 84 del 2020 e ex art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti l’avvocato Carlo Comandè;

Vista la richiesta di passaggio in decisione senza discussione presentata dall’Avvocatura dello Stato con nota di carattere generale a firma dell’Avvocato distrettuale del 2 febbraio 2021;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

La controversia ha ad oggetto il mancato riconoscimento, ai fini dell’aggiornamento delle tariffe del sistema idrico integrato (SII) per le annualità 2018 – 2019, di taluni costi da parte del Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione (di seguito: “ATO Caltanissetta in liquidazione”), a favore del gestore del servizio, Acque di Caltanissetta s.p.a. (di seguito: “Caltaqua”).

2. In particolare Caltaqua ha impugnato davanti al Tar Sicilia – Palermo la deliberazione del Commissario straordinario e liquidatore dell’ATO Caltanissetta in liquidazione 8 giugno 2018 n. 20 dell’8 giugno 2018 e relativi allegati, comunicata a Caltaqua con pec del 12 giugno 2018, a firma del Commissario straordinario e liquidatore, avente ad oggetto “Adempimenti delibera ARERA (ex AEEGSI) n. 918/2017/R/idr “Aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie del Servizio Idrico Integrato” – periodo regolatorio 2018 – 2019; Regolazione della qualità tecnica; Bonus idrico”, nella parte in cui il Consorzio Ambito Territoriale Ottimale Caltanissetta in liquidazione, ai fini dell’aggiornamento delle tariffe per il biennio 2018-2019, non ha riconosciuto taluni costi operativi sostenuti da Acque di Caltanissetta S.p.A. ai fini dello svolgimento del servizio idrico ed ha rimodulato il piano degli investimenti da quest’ultima presentato.

3. Il Tar ha respinto il ricorso con sentenza 17 marzo 2020, n. 633.

4. Caltaqua ha impugnato la sentenza con ricorso n. 487 del 2020.

5. Nel giudizio di appello si sono costituiti l’ATO Caltanissetta in liquidazione e il relativo Commissario straordinario, nonché l’Arera.

6. Con ordinanza 5.1.2021 questo CGARS ha rilevato d’ufficio la questione dell’ammissibilità del ricorso introduttivo, oltre a porre a carico dell’Arera l’incombente istruttorio depositato in data 21.1.2021.

La seconda prospettiva di inammissibilità del ricorso, rilevata con ordinanza n. 10/2021, si incentra sul dubbio che la predisposizione della proposta tariffaria assuma, o meno, la qualificazione di atto immediatamente lesivo.

A tal fine rilevano, nell’ambito della relazione procedimentale esistente fra la proposta di aggiornamento tariffario dell’Ente d’ambito e la successiva approvazione da parte dell’Arera, gli spazi di autonoma determinazione del primo, non suscettibili di modificazione da parte della seconda, e i poteri di della seconda, da definire considerando, fra l’altro, le variegate tipologie di compiti attribuiti dall’ordinamento ad entrambi, la specificità dell’attività di accertamento e di esposizione dei dati e della conseguente determinazione in ordine ai costi da riconoscere in tariffa.

7. All’udienza del 14 aprile 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile.

9. In via prioritaria si respinge l’istanza di estromissione dal giudizio presentata dall’Arera, titolare del potere di approvare le tariffe qui controverse e la cui posizione qualificata e differenziata rispetto alle situazioni giuridiche spese nella presente controversia si desume dai motivi (in seguito illustrati) di inammissibilità del ricorso introduttivo (che, anzi, proprio la posizione ordinamentale dell’Arera giustifica la declaratoria di inammissibilità).

10. Pregiudizialmente deve essere scrutinato il profilo dell’ammissibilità del ricorso in una duplice prospettiva.

10.1. In una prima prospettiva parte appellata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo in quanto la proposta di aggiornamento tariffario adottata dall’Ente d’ambito con la delibera impugnata è stata trasmessa in data 12 giugno 2018 all’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (Arera), la quale nulla avrebbe osservato nel termine di 90 giorni fissato dall’art. 2 comma 12 lett. e) della legge n. 481/1995 e dall’ art. 13.1 della delibera 27 dicembre 2017 n. 918/2017/IDR.

Pertanto l’aggiornamento tariffario per il biennio 2018-2019 sarebbe “da intendersi verificato positivamente” da parte dell’Arera e il relativo silenzio qualificato non sarebbe stato impugnato tempestivamente da Caltaqua.

Al riguardo il Collegio osserva quanto segue.

L’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011 ha trasferito all’Arera “le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici”.

Tali funzioni “vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481” mentre l’individuazione delle funzioni da trasferire è demandata a un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato con d.p.c.m. 20 luglio 2012.

Fra i poteri riconosciuti dalla legge n. 481 del 1995 all’Arera vi è il potere di stabilire e aggiornare la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe, nonché le modalità per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell’interesse generale in modo da assicurare la qualità, l’efficienza del servizio e l’adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale, nonché la realizzazione degli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse e di verificare la conformità ai criteri così predeterminati delle proposte di aggiornamento delle tariffe annualmente presentate di cui all’art. 2, comma 12, lett. e), che individua poi le modalità di esercizio del potere tariffario stabilendo che l’Arera si pronuncia, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta e che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, le tariffe si intendono verificate positivamente.

L’art. 154, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone che “il soggetto competente, al fine della redazione del piano economico-finanziario di cui all’articolo 149, comma 1, lettera d), predispone la tariffa di base, nell’osservanza del metodo tariffario di cui all’articolo 10, comma 14, lettera d), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, e la trasmette per l’approvazione all’Autorità per l’energia elettrica e il gas”.

L’art. 3, comma 1, del d.p.c.m. 20 luglio 2012, specificando le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici trasferite all’Autorità, precisa che quest’ultima:

– “definisce le componenti di costo – inclusi i costi finanziari degli investimenti e della gestione – per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, per i vari settori di impiego” (lettera c);

– “predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono […], sulla base del riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio sostenuti dai gestori” (lettera d);

– “approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono […], proposte dal soggetto competente sulla base del piano di ambito di cui all’art. 149 del decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 152, impartendo, a pena d’inefficacia prescrizioni […]” (lettera f).

L’Arera, con i poteri regolatori che le sono attribuiti, ha definito il procedimento di approvazione delle tariffe, e di aggiornamento delle medesime (quest’ultimo interessato dalla presente controversia), enucleando le funzioni svolti dai soggetti coinvolti nel medesimo, che si possono riassumere nel senso che l’ente d’ambito le predispone e l’Arera le approva.

In particolare, la proposta di aggiornamento tariffario elaborata da ATO Caltanissetta in liquidazione (oggetto della presente controversia) è avvenuta ai sensi del MTI-2, ossia il Metodo Tariffario Idrico per il secondo periodo regolatorio (per gli anni 2016, 2017, 2018 e 2019), approvato con deliberazione 28 dicembre 2015, 664/2015/R/idr e il cui aggiornamento biennale si effettua secondo le regole e le procedure dettagliate con delibera 918/2017/R/idr.

In base alla regolazione l’ente d’ambito ha il compito di predisporre e trasmettere all’Arera la proposta tariffaria (art. 7 della deliberazione 664/2015/R/idr, con riferimento all’approvazione della tariffa).

Ai sensi dell’art. 13 della deliberazione 918/2017/R/idr l’ente d’ambito trasmette il relativo piano di aggiornamento (ai fini dell’approvazione dell’aggiornamento).

Ove l’ente d’ambito non provveda nei termini indicati dall’Arera si forma il silenzio assenso (“intendendosi accolta dall’Ente di governo” per effetto di quanto già previsto dall’art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, così l’art. 7 della deliberazione 664/2015/R/idr e l’art. 13 della deliberazione 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario) previa istanza del gestore e diffida dell’Arera ad adempiere entro i successivi 30 giorni.

La proposta tariffaria predisposta dall’ente d’ambito (sia essa espressamente adottata o si sia formato il silenzio-assenso) è trasmessa all’Autorità ai fini della sua valutazione ed approvazione entro i successivi 90 giorni (art. 7.4 della deliberazione n. 664/2015/R/idr e art. 13.3 della deliberazione n. 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario).

La regolazione non prevede quindi la formazione del silenzio-assenso con riferimento all’approvazione della tariffa da parte dell’Arera (mentre lo prevede in relazione alla predisposizione della tariffa da parte dell’ente d’ambito).

Né può ritenersi che il silenzio-assenso sia stabilito dall’art. 2 comma 12 lett. e) della legge n. 481/1995, che individua le modalità di esercizio del potere tariffario stabilendo che l’Arera si pronuncia, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta e che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, le tariffe si intendono verificate positivamente.

La disposizione è infatti rivolta in primo luogo a disciplinare il procedimento tariffario della filiera del gas e dell’elettricità e si applica al servizio idrico in ragione dell’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011, che ha trasferito all’Arera “le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici”, che “vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481” mentre l’individuazione delle funzioni da trasferire è demandata a un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato con d.p.c.m. 20 luglio 2012.

Il richiamo di cui all’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011 è ai “medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481”, non alle modalità con i quali i medesimi vengono esercitati, per i quali la disciplina è contenuta nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato con d.p.c.m. 20 luglio 2012, cui è demandata l’individuazione delle “funzioni da trasferire” (l’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011) laddove il termine funzioni, in quanto distinto da poteri, è da intendere nel senso delle finalità pubbliche e delle modalità concrete per perseguirle.

Nel d.p.c.m. 20 luglio 2012, per quanto di interesse nella presente controversia, è disciplinato il sistema tariffario con l’esclusione proprio della previsione della formazione del silenzio significativo contenuta nell’art. 2 comma 12 lett. e) della legge n. 481/1995.

Recita l’art. 2 comma 12 lett. e) della legge n. 481/1995 che l’Arera si pronuncia, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta e che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, “le tariffe si intendono verificate positivamente”.

Dispone invece l’art. 3 comma 1 lett. f) del d.p.c.m. 20.07.2012 che l’Arera “approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, proposte dal soggetto competente sulla base del piano di ambito di cui all’art. 149 del decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 152, impartendo, a pena d’inefficacia prescrizioni. In caso di inadempienza, o su istanza delle amministrazioni e delle parti interessate, l’Autorità per l’energia elettrica e il gas intima l’osservanza degli obblighi entro trenta giorni decorsi i quali, fatto salvo l’eventuale esercizio del potere sanzionatorio, provvede in ogni caso alla determinazione in via provvisoria delle tariffe sulla base delle informazioni disponibili, comunque in un’ottica di tutela degli utenti”.

La mancata previsione del silenzio assenso in relazione all’approvazione tariffaria dell’Arera è, da un lato, in linea con la disciplina speciale di settore contenuta nel d.lgs. n. 152 del 2006 che, nel prevedere la trasmissione della predisposizione della tariffa di base all’Arera, non fa cenno alla formazione del silenzio assenso (art. 154, comma 4).

Né depone in senso contrario, per i motivi anzidetti, il richiamo di cui all’art. 21 commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011 ai “medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481”, che non comprende le modalità con i quali i medesimi vengono esercitati (di cui al d.p.c.m. 20.07.2012).

In mancanza di un’espressa previsione di silenzio assenso neppure può ritenersi applicabile l’istituto del silenzio assenso di cui all’art. 19 legge n. 241/1990, il quale ricorre nei casi in cui all’inerzia dell’amministrazione è attribuito il valore di provvedimento di accoglimento dell’istanza presentata dal privato.

Alla luce del tenore letterale della norma, nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio assenso rappresenta istituto di carattere generale, nel senso che esso opera senza necessità di un’espressa previsione. 

L’istituto non è applicabile al caso di specie.

Innanzitutto la proposta tariffaria è trasmessa non dal privato ma dall’ente d’ambito nello svolgimento di una funzione d’interesse pubblico. Pertanto il silenzio assenso non potrebbe assolvere alla funzione di rimediare all’inerzia dell’amministrazione garantendo un risultato direttamente favorevole al privato sul piano sostanziale dal momento che l’ente d’ambito potrebbe avere modificato la domanda del privato.

In secondo luogo, la regola del silenzio assenso non trova applicazione, per quanto di interesse nella presente controversia, alla materia dell’ambiente e della salute pubblica.

La direttiva n. 2000/60/CE, nell’istituire un quadro per l’azione eurounitaria in materia di acque, definisce l’acqua un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come tale e la fornitura idrica un servizio d’interesse generale, ritenendo l’adozione della direttiva espressione dei poteri conferiti all’Unione europea dall’art. 174 del Trattato allora vigente, dedicato alla materia ambientale.

A fronte di un rafforzamento progressivo della concezione unitaria dell’ambiente, in una pluralità di pronunce la Corte di Giustizia ha espresso il principio per cui sussiste – in capo alle amministrazioni preposte alla tutela dei valori ambientali – l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso che presupponga e dia conto dell’istruttoria svolta.

Tale posizione è stata assunta, per la prima volta, con la sentenza 28.02.1991, C-360/87 Commissione c/ Rep. Italiana, nella quale la Corte – nel ritenere illegittima la legge n. 319/1976 (c.d. Legge Merli) nella parte in cui, all’art. 15, ha previsto un’autorizzazione provvisoria tacita agli scarichi nelle acque sotterranee, ha affermato che “il rifiuto, la concessione o la revoca delle autorizzazioni devono risultare da un provvedimento esplicito […]. Ne consegue che un’autorizzazione tacita non può ritenersi compatibile con le prescrizioni della direttiva [del Consiglio, 17 dicembre 1979 (80/68/CEE), ndr], tanto più che siffatta autorizzazione non consente la realizzazione di indagini preliminari, né di indagini successive e di controlli” (nei termini anche Corte Giust. 28.02.1991, in C-131/88, Commissione c. Germania, 19 settembre 2000, in C-287/98, Linster e 19 giugno 2001, in C-230/00 Commissione c. Belgio).

Con numerose decisioni la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime leggi regionali che hanno introdotto il silenzio-assenso in materia ambientale perché produttive dell’effetto di determinare livelli di tutela ambientale inferiori rispetto a quelli previsti dalla legge statale (Corte cost., 10 marzo 1988, n. 302.; 13 novembre 1992, n. 437; 27 aprile 1993, n. 194; 12 febbraio 1996, n. 26; 17 dicembre 1997, n. 404; 4 dicembre 2009, n. 315; 16 luglio 2014, n. 209).

Pur non si rinvenendosi un’indicazione della giurisprudenza costituzionale in senso preclusivo alla possibilità per il legislatore ordinario statale di dotarsi dello strumento di semplificazione procedimentale rappresentato dal silenzio-assenso anche in materia ambientale, esso si fonda sul presupposto che si tratti di valutazioni a tasso di discrezionalità non elevatissimo e neppure la giurisprudenza comunitaria ha fornito indicazioni preclusive in tal senso, solo quando, però, per garantire effettività agli interessi tutelati (tutela della salute), fosse necessaria una espressa valutazione amministrativa quale un accertamento tecnico o una verifica (Ad. plen. 27.07.2016, n. 17).

Nel caso di specie l’attribuzione del compito di approvare le tariffe all’Arera si giustifica proprio con la necessità di assicurare un alto livello di competenza settoriale nello svolgimento di una funzione direttamente correlata al raggiungimento delle finalità pubbliche riconosciute dalla normativa (garanzia della diffusione, fruibilità e qualità del servizio all’utenza in modo omogeneo sull’intero territorio nazionale, definizione di un sistema tariffario equo, certo, trasparente, non discriminatorio, tutela dei diritti e degli interessi degli utenti, gestione dei servizi idrici in condizioni di efficienza e di equilibrio economico e finanziario e attuazione dei principi comunitari «recupero integrale dei costi», compresi quelli ambientali e relativi alla risorsa, e «chi inquina paga», ai sensi degli articoli 119 e 154 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e dell’art. 9 della direttiva 2000/60/CE, così l’art. 2 del d.p.c.m. 20.07.2012).

10.2. Non sembra esserci pertanto spazio per ritenere applicabile l’istituto del silenzio assenso all’approvazione delle tariffe idriche da parte dell’Arera (in termini Cons. St. 25.03.2019, n. 1958), con conseguente infondatezza dell’eccezione di inammissibilità basata su tale assunto.

10.3. La seconda prospettiva di inammissibilità del ricorso, rilevata d’ufficio (Ad. plen. 26.4.2018, n. 4) con ordinanza n. 10/2021, si incentra sul dubbio che la predisposizione della proposta tariffaria assuma, o meno, la qualificazione di atto immediatamente lesivo.

A tal fine rilevano, nell’ambito della relazione procedimentale esistente fra la proposta di aggiornamento tariffario dell’Ente d’ambito e la successiva approvazione da parte dell’Arera, gli spazi di autonoma determinazione del primo, non suscettibili di modificazione da parte della seconda, e i poteri di della seconda, da definire considerando, fra l’altro, le variegate tipologie di compiti attribuiti dall’ordinamento ad entrambi, la specificità dell’attività di accertamento e di esposizione dei dati e della conseguente determinazione in ordine ai costi da riconoscere in tariffa.

10.4. Sul punto l’Arera ha relazionato di non avere ancora concluso gli approfondimenti istruttori volti all’approvazione dell’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie per gli anni 2018 e 2019, presentato, in data 12 giugno 2018, dall’Ente di governo d’Ambito ATO idrico CL 6 con riferimento a Caltaqua, che avrebbe, con nota 10.10.2018 sottolineato all’Arera come “l’erroneità delle determinazioni assunte dall’EGATO quanto al mancato riconoscimento di taluni costi operativi rendicontati da Caltaqua ai fini dell’aggiornamento della tariffa 2018-2019 nonché alla rimodulazione del piano degli investimenti dalla stessa presentato, determina non solo un danno (di natura prettamente economica) per il Gestore ma, ancor prima – e cosa ancor più grave – un’imminente pregiudizio ai danni dell’utenza della Provincia di Caltanissetta, compromettendo la regolare erogazione del servizio idrico ed il rispetto degli standard qualitativi imposti dall’Autorità medesima”.

Dalla risposta istruttoria dell’Arera si evince altresì che essa completerà le istruttorie per il biennio 2018-2019 nell’ambito delle verifiche sugli specifici schemi regolatori proposti per il terzo periodo regolatorio (2020-2023), in osservanza del metodo tariffario idrico MTI-3 di cui alla delibera 27 dicembre 2019, 580/2019/R/idr (comunicato 5.02.2020) e che in data 21.12.2020 l’ATO idrico CL 6 di Caltanissetta ha trasmesso le determinazioni tariffarie di competenza per il terzo periodo regolatorio 2020-2023, allegando la sentenza del Tar Palermo n. 633/2020 attualmente gravata innanzi al CGA.

Con memoria depositata il 21.01.2021 l’Arera ha altresì dedotto che “il dubbio palesato dal Collegio mediante detta ordinanza (comunicata il 5.1.21) sia ben più che fondato e che -allo stato- la predisposizione di una mera proposta tariffaria (il cui iter procedimentale è ancora in fase istruttoria) non costituisca un atto lesivo; di qui l’insussistenza dell’interesse a ricorrere”.

10.5. L’appellante ha dedotto come la regolazione disponga che la proposta tariffaria predisposta dal gestore e adottata dall’Ato con delibera n. 20/2018 assuma immediata efficacia, essendo, il gestore, tenuto all’applicazione delle determinazioni tariffarie ivi contenute ai sensi del par. 15 della deliberazione n. 918/2017, con conseguente impatto sulla situazione economica e finanziaria di Caltaqua.

Un effetto lesivo in termini di programmazione degli investimenti sarebbe da ricondurre al fatto che, ai fini della predisposizione dell’aggiornamento tariffario, è necessario adottare uno specifico “schema regolatorio”, che inciderebbe “sulla capacità del Gestore di programmare i propri investimenti” (art. 6 della deliberazione 664/2015/R/idr).

10.6. Il Collegio osserva quanto segue.

Il quadro normativo che regola l’approvazione delle tariffe del servizio idrico attribuisce un ruolo determinante all’Arera.

Si è già visto che l’art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201 del 2011, ha trasferito a detta Autorità “le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici”.

Tali funzioni “vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481” mentre l’individuazione delle specifiche funzioni è demandata a un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato con d.p.c.m. 20 luglio 2012.

Fra i poteri riconosciuti dalla legge n. 481 del 1995 all’Arera vi è il potere di stabilire e aggiornare la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe, nonché le modalità per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell’interesse generale in modo da assicurare la qualità, l’efficienza del servizio e l’adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale, nonché la realizzazione degli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse e di verificare la conformità ai criteri così predeterminati delle proposte di aggiornamento delle tariffe annualmente presentate di cui all’art. 2, comma 12, lett. e), che individua poi le modalità di esercizio del potere tariffario stabilendo che l’Arera si pronuncia, sentiti eventualmente i soggetti esercenti il servizio, entro novanta giorni dal ricevimento della proposta e che, qualora la pronuncia non intervenga entro tale termine, le tariffe si intendono verificate positivamente.

L’art. 154 comma 4 del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone che “il soggetto competente, al fine della redazione del piano economico-finanziario di cui all’articolo 149, comma 1, lettera d), predispone la tariffa di base, nell’osservanza del metodo tariffario di cui all’articolo 10, comma 14, lettera d), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, e la trasmette per l’approvazione all’Autorità per l’energia elettrica e il gas”.

L’art. 3, comma 1, del d.p.c.m. 20 luglio 2012, specificando le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici trasferite all’Autorità, precisa che quest’ultima:

– “definisce le componenti di costo – inclusi i costi finanziari degli investimenti e della gestione – per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, per i vari settori di impiego” (lettera c);

– “predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono […], sulla base del riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio sostenuti dai gestori” (lettera d);

– “approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono […], proposte dal soggetto competente sulla base del piano di ambito di cui all’art. 149 del decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 152, impartendo, a pena d’inefficacia prescrizioni […]” (lettera f).

La legislazione primaria, quindi, intesta il potere di approvazione delle tariffe idriche all’Autorità indipendente.

L’Arera poi, con i poteri regolatori che le sono attribuiti, ha definito il procedimento di approvazione delle tariffe, e di aggiornamento delle medesime (quest’ultimo interessato dalla presente controversia), enucleando le funzioni svolti dai soggetti coinvolti nel medesimo, che si possono riassumere nel senso che l’Ente d’ambito le predispone e l’Arera le approva.

In base alla regolazione approvata dall’Arera l’Ente d’ambito ha il compito di predisporre e trasmettere all’Autorità la proposta tariffaria (art. 7 della deliberazione 664/2015/R/idr, con riferimento all’approvazione della tariffa) e l’Arera ha il compito di approvarle (così come prevede la fonte normativa primaria).

Ai sensi dell’art. 13 della deliberazione 918/2017/R/idr l’Ente d’ambito trasmette il relativo piano di aggiornamento (ai fini dell’approvazione dell’aggiornamento).

Ove l’Ente d’ambito non provveda nei termini indicati dall’Arera si forma il silenzio assenso sulla proposta dell’Ente d’ambito (“intendendosi accolta dall’Ente di governo” per effetto di quanto già previsto dall’art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, così l’art. 7 della deliberazione 664/2015/R/idr e l’art. 13 della deliberazione 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario) previa istanza del gestore e diffida dell’Arera ad adempiere entro i successivi 30 giorni.

La proposta tariffaria predisposta dall’ente d’ambito (sia essa espressamente adottata o si sia formato il silenzio-assenso) è trasmessa all’Autorità ai fini della sua valutazione ed approvazione entro i successivi 90 giorni (art. 7.4 della deliberazione n. 664/2015/R/idr e art. 13.3 della deliberazione n. 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario).

Come si è illustrato sopra la regolazione non prevede invece la formazione del silenzio-assenso con riferimento all’approvazione della tariffa da parte dell’Arera.

Nel suddetto quadro normativo l’Ente d’ambito assume una posizione peculiare.

In particolare, ad esso sono attribuiti una serie di compiti.

La legislazione primaria gli intesta il potere di predisporre e aggiornare il piano d’ambito, costituito dalla ricognizione delle infrastrutture, dal programma degli interventi, dal modello gestionale e organizzativo e dal piano economico finanziario (art. 149 del d. lgs. n. 152 del 2006).

Gli atti di regolazione attribuiscono all’Ente d’ambito, in conformità al ruolo riconosciutogli dalla legge:

– il potere di predisporre la proposta tariffaria sulla base dello schema regolatorio composto dal programma degli interventi (che specifica le criticità riscontrate sul relativo territorio, i conseguenti obiettivi di miglioramento e la puntuale indicazione degli interventi per il periodo 2016-2019, perseguendo i livelli minimi di servizio e la complessiva domanda dell’utenza), dal piano economico finanziario (PEF), che contiene l’andamento dei costi di gestione e di investimento, nonché la previsione annuale dei proventi da tariffa con esplicitati i connessi valori del moltiplicatore tariffario e del vincolo ai ricavi del gestore) e dalla convenzione di gestione (art. 6.2 della deliberazione 664/2015/R/idr, con riferimento all’approvazione della tariffa per quanto riguarda il periodo regolatorio di interesse nella presente controversia);

– il potere, ai fini dell’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie per gli anni 2018 e 2019, di integrare il piano degli investimenti (art. 11 deliberazione 918/2017/R/idr), elaborare il PEF (art. 12 deliberazione 918/2017/R/idr) e presentare, ai sensi dell’art. 13.2, lett. c della deliberazione 918/2017/R/idr, l’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie e dei dati;

– il potere di validare le informazioni fornite dai gestori e le integrano o le modificano secondo criteri funzionali al riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio (art. 7.1 della deliberazione n. 664/2015/R/idr e art. 13.1 della deliberazione n. 918/2017/R/idr per l’aggiornamento tariffario);

– il potere di presentare all’Autorità motivata istanza di revisione infra periodo della predisposizione tariffaria al verificarsi di circostanze straordinarie e tali da pregiudicare l’equilibrio economico-finanziario della gestione (art. 8.5 della deliberazione 664/2015/R/idr e art. 13.7 della deliberazione n. 918/2017/R/idr;

– il potere di valutare e approvare l’istanza per il superamento del limite annuale al moltiplicatore tariffario previsto dalla deliberazione 664/2015/R/IDR (art. 3 deliberazione 664/2015/R/idr e art. 14.2 della deliberazione n. 918/2017/R/idr).

Nondimeno l’ordinamento attribuisce all’Arera il ruolo di protagonista nell’ambito del procedimento tariffario e, nel caso specifico, di approvazione dell’aggiornamento tariffario, intestandole le seguenti prerogative:

– il potere di chiedere integrazioni istruttorie (“salva la necessità di richiedere ulteriori integrazioni” di cui all’art. 13.3 della deliberazione n. 918/2017/R/idr) attraverso un’attività delineata dalla giurisprudenza come non obbligatoria e avente come destinatari diretti i gestori del servizio (Cons. St., sez. VI, 27 novembre 2017, n. 5529);

– il potere di svolgere istruttorie specifiche al ricorrere di alcune condizioni, ad esempio al fine di approvare il superamento del limite annuale al moltiplicatore tariffario (art. 14.3 della deliberazione n. 918/2017/R/idr); a tal fine l’Arera conduce una (doverosa e) aggravata istruttoria, volta a verificare la validità dei dati forniti, nonché l’efficienza del servizio di misura;

– il potere di ricevere, da parte degli enti d’ambito, le comunicazioni circa il mancato adempimento dei gestori agli obblighi di comunicazione dei dati che gravano sui medesimi (art. 14.2 della deliberazione n. 917/2017/R/idr), così da poter esercitare i poteri (anche inibitori e sanzionatori) alla medesima intestati;

– il potere di determinare la tariffa d’ufficio nei casi in cui: “a) il gestore non fornisca in tutto o in parte i dati richiesti ai sensi del presente provvedimento, nel formato indicato dall’Autorità; b) il gestore non fornisca, in tutto o in parte, le fonti contabili obbligatorie che certificano gli elementi di costo e investimento indicati; c) il gestore non fornisca la modulistica di cui al comma 2.4 o la fornisca non corredata dalla sottoscrizione del legale rappresentante; d) risulti che il gestore ha indicato elementi di costo o di investimento superiori a quelli indicati nelle fonti contabili obbligatorie” (art. 7.8 della deliberazione 664/2015/R/idr); e) manchino strutturalmente i prerequisiti definiti dalla deliberazione 917/2017/R/idr ai fini dell’accesso ai meccanismi incentivanti ivi previsti e intesi come il conseguimento di determinate condizioni minime richieste dalla normativa vigente, quali la qualità dell’acqua distribuita agli utenti e la gestione appropriata dell’impatto ambientale generato dal consumo (art. 9.6 della deliberazione n. 918/2017/R/idr),

– i poteri inibitori e sanzionatori in caso di inosservanza dei propri provvedimenti o in caso di mancata ottemperanza da parte dei soggetti esercenti il servizio alle richieste di informazioni ai sensi dell’art. 2, comma 20, lett.e c) e d) della legge n. 481 del 1995;

In termini più generali l’Arera svolge una funzione anche nei confronti dell’Ente d’ambito, verificando “la corretta redazione del piano d’ambito, esprimendo osservazioni, rilievi e impartendo, a pena d’inefficacia, prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici e sulla necessità di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il rapporto tra le Autorità d’ambito territoriale ottimale e i gestori del servizio idrico integrato” (art. 10, comma 14, lett. f) del d.l. 13 maggio 2011 n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, e art. 3 del d.p.c.m. 20 luglio 2012).

10.7. Detto ciò e richiamati i riferimenti normativi del sistema tariffario del servizio idrico integrato, in forza dei quali l’Ente d’ambito ha il compito di predisporre e trasmettere all’Autorità la proposta tariffaria o, come nel caso di specie, la proposta di aggiornamento tariffario mentre l’Arera ha il compito di approvarle, si deve ora esaminare la questione specifica dell’ammissibilità della domanda demolitoria avverso la delibera dell’ATO Caltanissetta in liquidazione che ha approvato la proposta tariffaria da sottoporre all’Arera.

Lo scrutinio della questione impone di richiamare il meccanismo di efficacia provvisoria delle determinazioni dell’Ente d’ambito sulla proposta tariffaria (richiamato dall’appellante al fine di argomentare l’ammissibilità dell’impugnazione).

In base all’art. 15.1 della deliberazione n. 918/2017/R/IDR (relativo all’aggiornamento tariffario applicabile alle annualità coinvolte nella presente controversia), nelle more dell’approvazione tariffaria da parte dell’Arera, i gestori sono tenuti ad applicare le tariffe predisposte dagli Enti di governo dell’ambito oppure accolte a seguito del perfezionarsi del citato silenzio assenso (in tal senso va interpretata la risposta istruttoria dell’Arera, che, nel comunicare la non intervenuta conclusione del procedimento tariffario, afferma la “validità” della proposta tariffaria adottata dall’Ente d’ambito, aggiungendo che sarà valutata dalla medesima Autorità, non potendo, peraltro, modificare una propria delibera con atto di diversa natura).

Ai sensi del successivo art. 15.2 la differenza tra i costi riconosciuti sulla base delle tariffe provvisorie e i costi riconosciuti sulla base dell’approvazione della proposta tariffaria da parte dell’Arera è oggetto di conguaglio successivamente a tale approvazione.

Accanto all’applicazione provvisoria della tariffa l’appellante ha evidenziato un possibile ulteriore effetto della determinazione assunta dall’Ente d’ambito, il fatto che, ai fini della predisposizione dell’aggiornamento tariffario, è necessario adottare uno specifico “schema regolatorio”, che inciderebbe “sulla capacità del Gestore di programmare i propri investimenti” (art. 6 della deliberazione 664/2015/R/idr). Nondimeno anche rispetto ad esso è previsto, dallo stesso articolo, che l’Arera sia competente ad approvarlo, con conseguente evidenza della mancata conclusione del relativo procedimento.

Pertanto il sistema tariffario individua una fase transitoria, nelle more dell’approvazione dell’Arera, nell’ambito della quale si applicano le tariffe provvisorie di cui all’elaborazione dell’ente di governo d’ambito o, in caso di silenzio assenso, del gestore, fatti salvi i conguagli dovuti in seguito all’avvenuta conclusione del procedimento di determinazione del prezzo imposto.

Il meccanismo rende incerto l’introito della tariffa (provvisoria) per il tempo necessario alle determinazioni dell’Autorità di settore, che restituisce definitività alla quantificazione, affidando ai conguagli il meccanismo della retroattività dei relativi effetti.

Al riguardo non può non rilevarsi come il ruolo dell’Arera sia nevralgico per il settore, così come riconosciuto dalla legislazione primaria. Ciò in considerazione, da un lato, delle peculiarità del bene giuridico “acqua” e, dall’altro lato, delle specifiche competenze tecniche riconosciute all’autorità di settore (e che ne giustificano la presenza all’interno dell’ordinamento).

Secondo la giurisprudenza costituzionale, le disposizioni in materia di tutela delle acque, contenute principalmente nella parte III del d.lgs. n. 152 del 2006, sono riconducibili alla materia della tutela dell’ambiente, attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Si tratta, infatti, “di disposizioni aventi finalità di prevenzione e riduzione dell’inquinamento, risanamento dei corpi idrici inquinati, miglioramento dello stato delle acque, perseguimento di usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche, mantenimento della capacità naturale di autodepurazione dei corpi idrici e della capacità di sostenere comunità animali e vegetali ampie e diversificate, mitigazione degli effetti delle inondazioni e della siccità, protezione e miglioramento dello stato degli ecosistemi acquatici, degli ecosistemi terrestri e delle zone umide direttamente dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo del fabbisogno idrico. Sono scopi che attengono direttamente alla tutela delle condizioni intrinseche dei corpi idrici e che mirano a garantire determinati livelli qualitativi e quantitativi delle acque” (25.10.2017, n. 259).

A partire dalla legge n. 36 del 1994 sino al d.lgs. n. 152 del 2006, il legislatore statale ha seguito un approccio innovativo e globale alla regolazione della materia, orientato non solo alla diretta salvaguardia dell’acqua in quanto tale, ma al governo della risorsa idrica con l’obiettivo di assicurarne un uso sostenibile, equilibrato, equo ed integrato, ai fini della più generale tutela dell’ambiente e degli ecosistemi ad essa correlati.

Sotto il secondo aspetto, rileva l’importanza vitale della risorsa idrica, essenziale sia per il consumo umano che per la funzione di ausilio alla vita di tutte le specie animali e vegetali.

L’indicazione dei criteri generali per un corretto e razionale uso dell’acqua risponde dunque a un interesse unitario e a tratti adespota per quanto attiene alla proiezione dell’azione svolta oggi ai fini della disponibilità di acqua di qualità per le generazioni future e ciò sia in termini di risorse finanziarie di investimento sia in termini di scarsità del bene pubblico, considerando che sempre più matura la consapevolezza che i connotati economici tipici dei beni pubblici, non rivalità e non esclusività, non costituiscono un presupposto insuperabile (e gratuito) dei medesimi ma necessitano di politiche pubbliche (costose) che li rendano costantemente attuali.

In tale senso svolge una particolare funzione l’Autorità e l’indipendenza alla stessa riconosciuta.

D’altro canto l’Arera, nello svolgere i compiti di approvazione tariffaria, bilancia le istanze di fabbisogno idrico, tutela dei corpi idrici e degli ecosistemi, biodiversità, necessità produttive dell’economia “idrodipendente” e iniziativa economica degli operatori di settore, oltre che di riparto dell’onere economico, con un’operazione di elevato contenuto specialistico, se non altro derivante dalla necessità di ricondurre le varie istanze a un substrato economico da comporre in un unico dato unitario.

Detto ciò, il ruolo attribuito dalla regolazione all’Ente d’ambito è del tutto servente rispetto alla funzione dell’Autorità, che costituisce il soggetto pubblico cui è demandato il difficile compito di approvare le tariffe.

La funzione è non solo rivolta a numerosi operatori di settore ma anche connotata da un’evidente attività di approfondimento e lettura competente del dato.

Essa, pertanto, richiede tempi tecnici non comprimibili in relazione alle varie fasi procedimentali che fisiologicamente si svolgono in epoca successiva all’erogazione del servizio.

In ragione di tale ineludibile dato di fatto è stato elaborato un meccanismo di mitigazione degli effetti derivanti dall’intervallo di tempo necessario per approvare le tariffe.

Si è quindi prevista l’applicazione provvisoria delle medesime, che risulta strumentale e funzionale proprio a garantire l’espletamento del difficile compito dell’Arera, che, altrimenti, non sarebbe posta nelle condizioni di poterlo svolgere con la perizia e l’approfondimento richiestole dall’ordinamento giuridico.

8.7. Un eventuale sindacato del giudice che si frapponga fra la proposta tariffaria e l’approvazione dell’Arera avrebbe ad oggetto un potere non esercitato da quest’ultima, così impattando su un interesse a ricorrere non ancora attuale, in ragione del fatto che l’Arera ha il potere di modificare la proposta dell’Ente d’ambito.

Se si considera che la valutazione nel merito delle censure richiede l’apporto di periti dottati di competenza tecnica scientifica (quella stessa competenza di cui l’Arera è istituzionalmente dotata) diviene evidente il corto circuito istituzionale che si determinerebbe in termini di tempo, costi e duplicazione di attività dal procedere allo scrutinio nel merito delle doglianze relative alle modalità di determinazione delle tariffe (prima che l’Autorità di settore abbia provveduto a farlo, magari soddisfando le esigenze del gestore).

Del resto la giurisprudenza amministrativa ha già ritenuto, almeno in un settore, quello dei tetti di spesa sanitaria, che la fissazione, in corso d’anno, di tetti che dispieghino i propri effetti anche sulle prestazioni già erogate non può considerarsi, in quanto tale, affetta da illegittimità (Ad. plen. 12.04.2012, n. 3).

L’Adunanza Plenaria, con la decisione n. 8/2006, ha osservato che “la retroattività dell’atto di determinazione della spesa non vale ad impedire agli interessati di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività”. È evidente, infatti, secondo tale decisione, che “in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell’atto determinativo della spesa solo in epoca successiva all’inizio di erogazione del servizio, gli interessati potranno aver riguardo – fino a quando non risulti adottato un provvedimento – all’entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell’anno precedente, diminuite, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell’anno in corso.

Nel caso di specie, invece, la fisiologica sopravvenienza dell’atto di approvazione della tariffa è controbilanciato da una determinazione provvisoria svolta dall’Ente d’ambito, che compartecipa allo svolgimento di una funzione pubblica ed è connotato dalla prossimità territoriale rispetto al luogo di erogazione del servizio.

L’articolazione del suddetto sistema, non censurata nel caso di specie, costituisce il punto di bilanciamento fra l’esigenza del contenimento della spesa dell’utente con la pretesa a prestazioni adeguate e con l’interesse degli operatori privati ad agire con una logica imprenditoriale sulla base di un quadro, nei limiti del possibile, certo e chiaro circa le prestazioni remunerabili e le regole applicabili.

Si aggiunge che la pretesa lesione (attuale e concreta) che l’appellante ha enucleato (derivante dall’applicazione provvisoria delle tariffe) trova fonte nella disposizione regolatori sopra richiamata, che dispone appunto l’applicazione provvisoria delle tariffe contenute nella proposta già vagliata dall’Ente d’ambito ma non ancora approvata dall’Autorità.

In mancanza di tale disposizione, qui non impugnata, l’asserita lesione (derivante appunto da detta applicazione provvisoria) non si sarebbe determinata.

Si aggiunge che quella stessa disposizione regolatoria predetermina già un meccanismo di riassorbimento del pregiudizio sofferto dal gestore nelle more delle determinazioni dell’Arera attraverso i conguagli.

Così facendo la regolazione si preoccupa di assicurare un effetto ripristinatorio (posticipato al momento di approvazione delle tariffe da parte dell’Autorità) non dissimile, dal punto di vista economico-finanziario evidenziato dall’appellante, da quello che potrebbe derivare dalla pronuncia giurisdizionale favorevole (se la si ritenesse ammissibile).

L’applicazione provvisoria delle tariffe così come riscontrate dall’Ente d’ambito, ma non ancora approvate dall’Arera, non è quindi idonea a supportare l’interesse a ricorrere nel caso di specie, attesa anche la mancata impugnazione della disposizione regolatoria che determina quell’applicazione provvisoria.

11. In considerazione delle ragioni sopra illustrate, rilevate d’ufficio dal Collegio, è inammissibile il ricorso introduttivo del presente giudizio, con conseguente riforma in tal senso della sentenza gravata.

La novità della questione giuridica controversa giustifica la compensazione delle spese dei due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale,

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo, riformando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso dal C.G.A.R.S. con sede in Palermo nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2021, tenutasi da remoto e in modalità telematica e con la contemporanea e continua presenza dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Raffaele Prosperi, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Maria Immordino, Consigliere

Antonino Caleca, Consigliere

   
   
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Sara Raffaella Molinaro Rosanna De Nictolis
   
   
   
   
   

IL SEGRETARIO