Contributi e disciplina in materia di aiuti di Stato

Contributi alla pesca e aiuti di Stato, conclusione positiva per una vicenda avente a oggetto il finanziamento di progetti di investimento nel settore della pesca artigianale in Sicilia (TAR Sicilia 875 2021).

Nel caso di specie, una serie di operatori del settore hanno partecipato a bandi dell’amministrazione regionale di assegnazione di risorse dell’Unione europea, a valere sul fondo FEAMP, il Fondo europeo per la politica marittima, la pesca e l’acquacoltura.

 

Successivamente, gli uffici si sono resi conto di un errore e hanno disposto l’annullamento in autotutela di parte dei contributi già erogati o in corso di erogazione. La disciplina europea del Fondo prevede infatti percentuali specifiche di contributo in rapporto all’investimento totale e nel caso di specie il bando ha previsto erroneamente una percentuale doppia (60% anziché il 30%).

Prima che l’amministrazione si sia accorta della questione, i progetti, ammessi a finanziamento e relativi all’acquisito di nuovi motori per le imbarcazioni dei beneficiari, sono stati portati in uno stato di definizione avanzato, con acquisti e pagamenti dell’attrezzatura.

Nonostante ciò, la regione ha comunque deciso di revocare la parte di finanziamento del contributo erroneamente concessa ma pubblicamente fissata come ammissibile nel bando.

 

Abbiamo perciò proposto ricorso al Tribunale amministrativo, che in fase cautelare ha disposto la sospensione degli atti impugnati, come da precedente aggiornamento.

 

La sentenza di merito ha infine dato ragione ai ricorrenti, per quanto sia stato ritenuto che l’annullamento in autotutela di provvedimenti di concessione di contributi, in violazione di norme europee, ha carattere di doverosità anche quando è scaduto il termine a tal fine previsto dal diritto nazionale a tutela della certezza del diritto, in quanto le norme interne in materia di atti di ritiro hanno carattere recessivo rispetto a quello euro-unitarie.

Ad avviso del Tar Sicilia, tecnicamente la domanda di annullamento di un atto che violi le norme di diritto italiano sul procedimento di autotutela va respinta quando si tratti, per l’amministrazione, di recuperare un aiuto di Stato – dunque anche un contributo alle imprese in conto di un investimento – erogato in violazione delle norme europee.

Tuttavia, aggiunge la sentenza, ha meritato accoglimento la domanda di risarcimento del danno.

 

Sul punto, il TAR fa riferimento alla pronuncia della Corte di giustizia europea, che in Grande Sezione è tornata sull’affidamento in rapporto al diritto europeo e ha affermato che il diritto di far valere il principio della tutela del legittimo affidamento presuppone che all’interessato siano state fornite, da parte delle autorità competenti dell’Unione, “assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili”. Inoltre, per la Corte di giustizia, il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che un’autorità nazionale, qualora conceda un aiuto applicando indebitamente la normativa europea (nel caso esaminato si trattava del regolamento n. 800/2008), non può far sorgere in capo al beneficiario un legittimo affidamento quanto alla regolarità del medesimo.

A conclusione del ragionamento, aggiunge il TAR, i pescatori non avevano motivo per dubitare che l’amministrazione aveva interpretato correttamente il regolamento UE n. 508 del 2014 e non erano, pertanto, nelle condizioni di avvedersi che aveva erogato loro un aiuto di Stato illegittimo; possono, pertanto, essere considerati titolari di un affidamento meritevole di tutela, in quanto hanno acquistato il motore della loro imbarcazione, confidando nel contributo erogato pari al 60 % della spesa.

 

Il tema dell’affidamento (legitimate expectation) è oggetto di un riferimento molto ricorrente e trasversale alle varie giurisdizioni, da quella civile alla tributaria. Sul punto la sentenza coglie anche l’occasione per una presa di posizione critica rispetto alla pronuncia delle Sezioni unite della Corte di cassazione n. 8236 del 28 aprile 2020, in tema di giurisdizione, sottolineando che, quand’anche l’esercizio di un potere pubblicistico ingeneri un affidamento sulla stabilità degli effetti dell’azione amministrativa, non si può spostare la vicenda sul piano privatistico dei diritti soggetti e della giurisdizione del giudice ordinario.

 

La sentenza, che di seguito riportiamo, è stata pubblicata tra le news in evidenza della Giustizia amministrativa italiana.

 

Pubblicato il 16/03/2021

N. 00875/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01861/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1861 del 2019, proposto da ******, rappresentati e difesi dall’avv. Gabriele La Malfa Ribolla, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Nunzio Morello, n. 40;

contro

Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in via Valerio Villareale, n. 6, è domiciliato;

per l’annullamento

– del decreto del Dirigente generale del Dipartimento della pesca mediterranea prot. DDG/Pesca n. 401 dell’11 luglio 2019;

– delle conseguenti note che comunicano l’avvio del procedimento di recupero del contributo o la decurtazione del contributo ai singoli ricorrenti;

– dei conseguenti decreti dell’Assessorato regionale dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea che riconoscono ai ricorrenti un contributo decurtato dal 60% al 30%;

– occorrendo:

— del verbale di riunione del 3 giugno 2019, redatto dalla commissione di valutazione su invito del responsabile di misura, con il quale si prende atto del parere MIPAAFT nella parte relativa alla determinazione dell’intensità di aiuto, che non potrà per la Pesca costiera artigianale superare il valore del 30% rispetto a quanto richiesto dai beneficiari del predetto bando e specificamente per il Paragrafo 2;

— delle indicazioni contenute nel foglio vettore n. 143 del 5 giugno 2019 date dal Dirigente generale alla Commissione di stilare la graduatoria secondo il nuovo indirizzo espresso nel citato parere del MIPAAFT;

— della nota prot. 448 del 21 giugno 2019, con cui il Presidente della Commissione del Nucleo di valutazione trasmette al Responsabile di misura la graduatoria rettificata nella parte relativa al contributo ammissibile ai beneficiari della Pesca artigianale costiera di cui alla Misura 1.41 Par. 2 bando 2016;

– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea;

Vista l’ordinanza cautelare n. 1124 del 16 ottobre 2019;

Vista la memoria dell’Avvocatura dello Stato;

Viste le memorie dei ricorrenti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica in videoconferenza del 3 dicembre 2020, il consigliere Aurora Lento;

Ritenuto e considerato.

 

FATTO

Con ricorso, notificato il 28 agosto 2019 e depositato il 4 settembre successivo, i signori ******, premesso di esercitare l’attività di piccola pesca artigianale in varie località marittime della Sicilia, esponevano che il Dirigente generale del Dipartimento regionale della pesca mediterranea dell’Assessorato dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea, con decreto n. 517 del 20 novembre 2017, aveva approvato la graduatoria delle istanze a valere sul paragrafo 2, “progetti per la sostituzione del motore dell’imbarcazione”, della misura 1.41, “efficienza energetica e mitigazione dei cambiamenti climatici”, del PO FEAMP 2014/2020, nella quale si erano collocati in posizione utile.

Avevano, pertanto, ricevuto un contributo, che copriva il 60 % della spesa ammissibile per la sostituzione del motore della loro imbarcazione, e, confidando nella stabilità del cofinanziamento, avevano avviato (e in alcuni casi anche completato), la procedura di acquisto.

Inaspettatamente, a distanza di quasi due anni, il Dirigente generale del Dipartimento della pesca mediterranea aveva, però, adottato il decreto n. 401 dell’11 luglio 2019, con cui aveva ridotto dal 60 % al 30 % l’importo del cofinanziamento, richiamando, in motivazione, il parere del Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo prot. n. 5705 del 24 aprile 2019, nel quale si affermava che, contrariamente a quanto previsto nel bando, l’intensità massima dell’aiuto a valere sul paragrafo 2 era del 30 % anche per le operazioni connesse alla pesca costiera artigianale.

Esposti i fatti, hanno chiesto l’annullamento, previa sospensiva e vinte le spese, di tale decreto, nonché degli ulteriori atti impugnati, per i seguenti motivi:

1) Violazione: dell’art. 21 quinquies e dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, nonché del principio del legittimo affidamento.

Sarebbe stata violata la normativa in materia di poteri di ritiro.

2) Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Omissione di valutazione delle circostanze di fatto. Violazione dell’art. 6, comma 1, lett. b, della l. n. 241 del 1990.

Avrebbe dovuto essere valutata la possibilità di compensare la decurtazione conseguente al dimezzamento del contributo con fondi regionali.

3) Illiceità degli atti impugnati. Responsabilità dell’amministrazione e conseguente risarcimento del danno.

Sussisterebbero, in via subordinata, i presupposti per il risarcimento del danno.

Per l’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea si è costituita in giudizio l’Avvocatura dello Stato, che ha depositato vari documenti.

Con ordinanza n. 1124 del 16 ottobre 2019, l’istanza cautelare è stata accolta.

In vista dell’udienza di merito, l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria con cui ha chiesto il rigetto del ricorso, poiché infondato, vinte le spese, rappresentando, in particolare, che la constatata violazione dei limiti posti dalla normativa europea agli aiuti di Stato rendeva doverosa la ripetizione di quanto indebitamente corrisposto e che non si configurava alcun affidamento meritevole di tutela risarcibile.

I ricorrenti hanno, dapprima, depositato una memoria con cui hanno insistito nelle loro domande e, successivamente, una memoria di replica.

All’udienza pubblica in videoconferenza del 3 dicembre 2020, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. La controversia ha ad oggetto il decreto con cui il Dipartimento regionale della pesca mediterranea, accortosi, in seguito ad acquisizione di un parere del Ministero delle risorse agricole e forestali, di avere erogato, a piccoli pescatori, un contributo per la sostituzione dei motori delle loro imbarcazioni, a valere su fondi europei, superiore a quello consentito dalla relativa normativa comunitaria (configurandosi perciò quale aiuto di Stato illegittimo) ha, a distanza di quasi due anni, provveduto alla sua decurtazione, avviando le procedure per il recupero dell’eccedenza.

2. Preliminarmente, il Collegio rileva che constano diversi precedenti di questo Tar su fattispecie del tutto analoghe a quella qui in esame, nella quale venivano in considerazione contributi per la costruzione d’imbarcazioni da pesca dapprima concessi e successivamente ritirati in autotutela.

In particolare rileva che, di recente, la Seconda sezione di questo TAR ha proposto regolamento negativo di giurisdizione su questione assimilabile alla presente, poi definito con l’ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 32365 del 13 dicembre 2018, le quali hanno affermato sussistente la giurisdizione del G.O.

Ritenendo, invece, il Collegio, di dover trattenere la giurisdizione sul ricorso in esame, appare ineludibile dare contezza delle ragioni che sottendono tale convincimento.

Le Sezioni Unite, infatti, nel condividere la prospettazione rimessa dalla Seconda Sezione di questo Tar, hanno ritenuto sussistente la giurisdizione del G.O. facendo applicazione del criterio del petitum sostanziale identificato in base alla causa petendi; hanno rilevato che, in quella fattispecie, il ricorrente non rimproverava alla P.A. l’esercizio illegittimo di un potere consumato attraverso l’emanazione di un atto di annullamento in autotutela, bensì la “colpa” dell’Amministrazione consistita nella lesione dell’affidamento riposto dal ricorrente medesimo sulla stabilità del finanziamento precedentemente concesso, e in particolare:

– per essere, il decreto di annullamento, intervenuto a notevole distanza temporale all’approvazione della graduatoria, quando ormai si era consolidata la sua legittima aspettativa alla ricezione del finanziamento al quale era stato ammesso (in forza di un provvedimento soltanto in un secondo tempo rivelatosi illegittimo);

– per essere, le ragioni poste a fondamento del decreto di annullamento in autotutela, già da tempo a conoscenza dell’amministrazione regionale.

Le Sezioni Unite, sotto tale profilo, hanno considerato che il ricorrente aveva, in definitiva, lamentato una lesione della sua integrità patrimoniale, per violazione del principio generale di diligenza e buona fede, ai sensi dell’art. 2043 c.c., rispetto alla quale l’esercizio del potere amministrativo non rilevava in sé, ma solo per l’efficacia causale del danno-evento da affidamento incolpevole.

Orbene, la controversia in esame, pur essendo sovrapponibile, dal punto di vista fattuale, a quella esaminata dalle Sezioni Unite – in quanto in entrambi i casi si è avuto il ritiro del contributo a notevole distanza di tempo dalla sua concessione, con conseguente violazione dell’affidamento riposto sulla sua stabilità – ne diverge sotto il dirimente (relativamente alla giurisdizione) profilo del petitum sostanziale declinato in base alla causa petendi.

Nel caso qui in esame, infatti, i ricorrenti hanno chiesto, in via principale, l’annullamento dei provvedimenti di decurtazione dei contributi già percepiti, in quanto illegittimi per violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241 del 1990, nonché affetti da difetto d’istruttoria, e, solo in via subordinata, hanno chiesto il risarcimento del danno conseguente alla violazione dei principi di correttezza comportamentale da parte dell’amministrazione.

Tale essendo il contenuto delle pretese attoree, il Collegio ritiene sussistere la giurisdizione amministrativa in ordine all’istanza avanzata in via principale, poiché avente ad oggetto l’annullamento di un atto di ritiro, che ha prodotto (in tesi) la lesione di un interesse legittimo.

Ad identica conclusione può, ad avviso del Collegio, giungersi anche relativamente alla richiesta risarcitoria avanzata dai ricorrenti in via subordinata, la quale, a ben vedere, è strettamente correlata alla prima e presuppone una verifica, in via diretta e non meramente incidentale, della legittimità del provvedimento di ritiro impugnato.

Tale particolare situazione processuale consente, peraltro, di avanzare dubbi (come già fatto da altri giudici amministrativi) in ordine alla correttezza del ragionamento seguito dalle Sezioni Unite nell’ordinanza n. 32365 del 2018, la quale si colloca, come noto, nel solco di un orientamento che va consolidandosi, secondo il quale la giurisdizione in materia di risarcimento dell’affidamento incolpevole spetta al giudice ordinario (di recente, con riferimento, peraltro, a una controversia rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, vedi la sentenza n. 8236 del 28 aprile 2020).

Valga, sotto tale profilo, il richiamo alla condivisa sentenza n. 292 del 18 marzo 2019 nella quale la sezione prima del Tar Piemonte ha affermato che, nelle ipotesi di esercizio di poteri di ritiro, a cui consegue la lesione dell’affidamento del privato, la complessità della fattispecie causativa del danno non giustifica la disconnessione con l’esercizio del potere, in quanto il provvedimento non recede a fatto storico espressione di un mero comportamento, relativamente soltanto al quale potrebbe ipotizzarsi la sussistenza della giurisdizione ordinaria.

Il Tar Piemonte ha, in particolare, rilevato che il comportamento colpevole tenuto dall’Amministrazione all’interno del procedimento non può ritenersi sconnesso dall’esercizio del potere nemmeno nei casi in cui sia stato legittimamente esercitato; ha, conseguentemente, concluso nel senso che sussiste la giurisdizione amministrativa anche nelle ipotesi di azioni risarcitorie per lesione del legittimo affidamento nella conservazione dell’atto illegittimo favorevole, successivamente annullato.

A tali convincenti considerazioni deve aggiungersi che in tali fattispecie va valutato il senso complessivo dell’agire amministrativo, che, nelle fasi dell’adozione dell’atto ampliativo illegittimo e della decisione legittima di annullarlo in autotutela, è indiscutibilmente di tipo pubblicistico e si traduce nell’adozione di provvedimenti amministrativi di primo e secondo grado, la cui cognizione, in caso di impugnazione, spetta al giudice amministrativo.

Diversamente da quanto ritenuto dalle Sezioni Unite, il Collegio ritiene che la sussistenza dell’esercizio di un vero e proprio potere pubblicistico, a fronte del quale si configurano interessi legittimi rientranti nella cognizione del giudice amministrativo, non è intaccata dall’insorgenza di un affidamento del privato sulla stabilità degli effetti, che non è idoneo a spostare la vicenda sul piano privatistico dei diritti soggettivi.

In altri termini, non corrisponde alla realtà fattuale del dispiegarsi dell’azione amministrativa l’affermazione secondo la quale la pretesa al risarcimento non consegue all’illegittimità dell’atto, ma all’affidamento ingenerato dal comportamento colpevole dell’amministrazione, in quanto il privato ha lamentato una lesione della sua integrità patrimoniale “rispetto alla quale l’esercizio del potere non rileva in sé, ma solo per l’efficacia causale del danno evento”.

È, infatti, vero, il contrario, ovverosia che l’affidamento del privato alla stabilità degli effetti di un atto illegittimo ritirato è strettamente connesso all’esercizio del potere amministrativo, a fronte del quale si configurano interessi legittimi, la cui cognizione spetta al giudice amministrativo.

Per le ragioni suesposte deve, pertanto, concludersi nel senso della sussistenza della giurisdizione amministrativa sia relativamente all’istanza caducatoria, sia a quella risarcitoria.

3. Affermata la sussistenza della giurisdizione amministrativa, appare necessario, nella presente fase di merito, approfondire l’esame delle censure proposte dai ricorrenti, a fortiori alla luce delle difese articolate dall’Avvocatura dello Stato, la quale ha depositato una memoria difensiva soltanto nella fase conclusiva del giudizio.

La difesa erariale, richiamando la nota sentenza della Grande sezione della CGUE n. 349 del 5 marzo 2019 relativa alla causa C-349/17, meglio conosciuta come “Eesti pagar”, ha rilevato che nel caso in esame ci si troverebbe al cospetto di aiuti di Stato illegittimi e, pertanto, sostiene: sotto un primo profilo, che il ritiro sarebbe doveroso e che le norme in materia di esercizio dei poteri di autotutela assumerebbero per tale ragione carattere recessivo; sotto un secondo profilo, che non potrebbe configurarsi nessun affidamento dei privati meritevole di tutela.

Tale prospettazione, però, coglie nel segno soltanto per quanto riguarda il primo profilo, che è quello che rileva ai fini della disamina dell’istanza caducatoria; ma non anche per il secondo, che incide invece sul risarcimento del danno e che sarà oggetto di successiva trattazione.

Va infatti rilevato che la Grande sezione della CGUE, con la succitata sentenza, in risposta al secondo quesito posto dalla Corte d’Appello di Tallin, dopo avere richiamato il proprio costante orientamento in materia (e, in particolare, la sentenza del 14 settembre 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme, C-628/15, EU:C:2017:687, punto 54 e la giurisprudenza ivi citata), ha precisato che le autorità amministrative (ma anche i giudici nazionali) sono chiamate ad applicare, nell’ambito delle proprie competenze, le norme del diritto dell’Unione europea, delle quali hanno l’obbligo di garantire la piena efficacia (vedi punto 91), con la conseguenza che, qualora constatino che è stato concesso un aiuto in violazione delle stesse, sono tenute a recuperarlo di propria iniziativa (vedi punti 89 e 92).

Precisato che l’obbligo del recupero sussiste, in forza dell’art. 101 del reg. n. 1083/2006 e dell’art. 4, paragrafo 1, del reg. n. 2988/95, per tutti gli aiuti cofinanziati da un fondo strutturale, ha, pertanto, affermato che l’articolo 108, paragrafo 3, del Trattato di funzionamento UE deve essere interpretato nel senso che tale disposizione impone all’autorità nazionale di recuperare, di propria iniziativa, un aiuto concesso in applicazione di una norma europea, qualora constati, in un momento successivo, che le condizioni stabilite dalla stessa non erano soddisfatte (paragrafo n. 95).

4. Delineato così il perimetro delle norme comunitarie in cui s’inquadra la controversia, deve rilevarsi che nel caso in esame vengono in considerazione aiuti concessi dalla Regione siciliana ai sensi dell’art. 41, paragrafo 2, del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 508 del 15 maggio 2014, relativo al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, ai quali, in forza del precedente art. 8, si applica l’art. 108 del TFUE.

Invero è accaduto che il Dirigente generale del Dipartimento regionale della pesca mediterranea, con decreto n. 517 del 2017, a conclusione della procedura selettiva indetta con il bando approvato con il proprio decreto n. 739 del 2016, ha concesso ai ricorrenti un contributo pari al 60 % della spesa ammissibile per la sostituzione del motore della loro imbarcazione.

Con successivo decreto n. 401 dell’11 luglio 2019 ha ridotto la misura del cofinanziamento dal 60 % al 30 %, in quanto il Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo, con parere prot. n. 5705 del 24 aprile 2019, aveva affermato che l’intensità massima dell’aiuto consentita dal Reg. (UE) 508/2014 era del 30 %.

Si è, in sostanza, verificato che l’Amministrazione regionale, per errore, nel redigere il bando ha considerato solo il Regolamento (UE) n. 508/2014, che prevedeva una diminuzione di 20 punti e un aumento di 30 punti per la pesca costiera artigianale, ma non anche il Regolamento n. 772/2014, che specificamente disciplinava la misura dell’aiuto in questione e imponeva l’applicazione della riduzione più elevata; conseguentemente, a fronte della misura standard di aiuto del 50% ha applicato sia l’aumento di 30 punti che la diminuzione di 20 punti (50+30-20=60%), mentre invece avrebbe dovuto applicare solo la riduzione più elevata (50-20=30%).

5. Chiariti così, anche in punto di fatto, i termini della controversia, può procedersi all’esame del primo motivo di ricorso – ritenuto fondato da questa Sezione in sede cautelare – con cui i ricorrenti non contestano l’interpretazione fornita dal Ministero e fatta propria dalla Regione, ma sostengono che il decreto impugnato sarebbe illegittimo, sia ove qualificato come revoca, sia ove qualificato come annullamento d’ufficio, in quanto, oltre a essere tardivo, avrebbe dovuto o contenere la previsione di un indennizzo (nel caso della revoca ex art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990), ovvero l’esplicitazione dell’interesse pubblico sotteso al ritiro (nel caso di annullamento d’ufficio ex art.21-novies).

La questione in diritto che, pertanto, questo Giudice deve affrontare è se andava, comunque, applicato il principio affermato dalla CGUE in materia di doverosità del ritiro degli aiuti di Stato illegittimi e, pertanto, se la normativa interna in materia di esercizio dei poteri di secondo grado è recessiva al cospetto della violazione di una norma europea.

Orbene, tale questione è già stata affrontata funditus da questo TAR nella sentenza n. 2049 del 2007, relativa a una fattispecie sovrapponibile a quella qui in esame, nella quale il Dipartimento regionale della pesca mediterranea aveva annullato, in autotutela, un decreto di concessione di contributi per la costruzione di nuove navi a valere sui finanziamenti europei relativi al settore della piccola pesca.

Tale sentenza, seppur non recentissima e basata su norme successivamente sostituite o abrogate, contiene tuttavia principi ancora attuali nella parte in cui afferma che il ritiro del contributo illegittimo ha carattere di doverosità alla stregua dell’obbligo di cooperazione gravante sulle pubbliche amministrazioni nazionali, in forza dell’(allora vigente) art. 10 del Trattato CE, come specificato dall’art. 1, comma 1213, della l. n. 296 del 2006 (applicabile ratione temporis), il quale, secondo un costante orientamento della Corte di Giustizia, si estende fino ad esigere l’annullamento in autotutela di provvedimenti amministrativi contrastanti con lo ius superveniens comunitario, ancorché del tutto legittimi al tempo della loro emanazione, come accertato dal giudice nazionale con sentenza passata in giudicato (sentenza 13 gennaio 2004, in causa C-453/00, Kühne & Heitz).

Attuale è, inoltre, l’affermazione conclusiva secondo cui non possono trovare accoglimento né le censure di tipo sostanziale, né quelle di natura procedimentale quando il provvedimento impugnato ha l’unico contenuto dispositivo compatibile con l’ordinamento.

A tali condivisibili affermazioni va aggiunto il richiamo alla sentenza della CGUE n. 24 del 20 marzo 1997, relativa alla causa 2C-24/95, che ha ad oggetto una fattispecie sovrapponibile a quella in esame, nella quale era stato erogato un aiuto di Stato illegittimo, ma era decorso il termine previsto dalla normativa interna (tedesca) per l’esercizio del potere di ritiro.

La CGUE ha, in particolare, affermato che l’autorità nazionale competente è tenuta, in forza del diritto comunitario, a revocare la decisione di concessione di un aiuto attribuito illegittimamente, anche quando: a) abbia lasciato scadere il termine a tal fine previsto dal diritto nazionale a tutela della certezza del diritto; b) l’illegittimità della decisione sia alla stessa imputabile in una misura tale che la revoca appare, nei confronti del beneficiario dell’aiuto, contraria al principio di buona fede; c) tale revoca sia esclusa dal diritto nazionale a causa del venir meno dell’arricchimento, in assenza di malafede, del beneficiario dell’aiuto.

Deve pertanto concludersi – melius re perpensa rispetto a quanto ritenuto da questa Sezione in sede di sommaria delibazione – che il ritiro di aiuti di Stato illegittimi, in quanto erogati in violazione di norme europee, è doveroso, con conseguente recessività delle norme interne in materia di atti di ritiro, cosicché il primo motivo di ricorso va ritenuto infondato.

6. Infondato appare anche il secondo motivo di ricorso, con cui si deduce che l’Amministrazione regionale avrebbe dovuto prendere in considerazione la possibilità di mantenere fermo il contributo decurtato, attingendo a fondi propri.

Dalla stessa prospettazione dei ricorrenti risulta evidente che la censura in parola non è fondata sulla violazione di alcuna disposizione di legge, ma suggerisce soltanto una possibile valutazione in ordine a un più equo regolamento degli interessi in gioco tra quelli opzionabili dall’amministrazione, che tuttavia rimane relegato nel campo dell’opinabile, essendo incoercibile l’esercizio del relativo potere amministrativo, evidentemente connotato da elevata discrezionalità; nel caso di specie, avuto riguardo alla doverosità del ritiro quale conseguenza della violazione delle norme europee relative allo specifico aiuto erogato, il mancato esercizio di tale opzione non appare, comunque, illogico o irragionevole e non rende illegittimo il provvedimento di ritiro.

7. Accertata per detti profili l’infondatezza della domanda caducatoria proposta in via principale, va esaminata la domanda di risarcimento del danno proposta in via subordinata, relativamente alla quale può prescindersi, per economia processuale, dalla complessa questione della natura giuridica della responsabilità della Pubblica Amministrazione nel caso di adozione di atti legittimi.

Rileva al riguardo se sia configurabile un affidamento meritevole di tutela, in capo ai pescatori ricorrenti, sulla stabilità della concessione di un contributo, per la sostituzione del motore della loro imbarcazione, pari al 60 % della spesa ammissibile, come previsto nel bando, a fronte di un limite fissato dalla norma europea di riferimento nel 30 % della spesa ammissibile.

Anche in relazione a tale profilo va richiamata la sentenza n. 349 del 5 marzo 2019, relativa alla causa C-349/17, nella quale la Grande sezione della Corte di giustizia UE, in risposta alla terza questione posta dal Tribunale di Tallin – richiamata la propria costante giurisprudenza sul punto (in particolare la sentenza del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione, da C-630/11 P a C-633/11 P, EU:C:2013:387, punto 132) – ha rilevato che il diritto di far valere il principio della tutela del legittimo affidamento presuppone che all’interessato siano state fornite, da parte delle autorità competenti dell’Unione, “assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili” (vedi punto 97).

Ha, altresì, rilevato che tale principio non può essere invocato di fronte a una precisa disposizione di un testo giuridico dell’Unione, in quanto il comportamento di un’autorità nazionale incaricata di applicarlo, il quale sia in contrasto con esso, non può legittimare, in capo a un operatore economico, un legittimo affidamento quanto all’ottenimento di un trattamento contrario al diritto europeo (vedi punto 104 con richiamo alla sentenza del 20 giugno 2013, Agroferm, C-568/11, EU:C:2013:407, punto 52 e alla giurisprudenza ivi citata, nonché a quella del 7 agosto 2018, Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, punto 52).

Ha, pertanto, concluso nel senso che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che un’autorità nazionale, qualora conceda un aiuto applicando indebitamente la normativa europea (nel caso esaminato si trattava del regolamento n. 800/2008), non può far sorgere in capo al beneficiario un legittimo affidamento quanto alla regolarità del medesimo (vedi punto 106)

Nel caso in esame la situazione, in punto di fatto, è differente da quella esaminata dalla CGUE e induce il Collegio a ritenere che si configuri un affidamento incolpevole dei ricorrenti nella stabilità del contributo, la quale rende meritevole di accoglimento l’istanza risarcitoria.

Deve, in primo luogo, rilevarsi che non viene in considerazione un consistente aiuto di Stato richiesto da un solo operatore economico, ma cofinanziamenti di modesta entità (non superiori, in particolare, a € 15.000,00) erogati a piccoli pescatori, a conclusione di una procedura selettiva basata su un bando, che disciplinava espressamente l’entità massima del contributo.

Va, poi, evidenziato che il riconoscimento di un affidamento meritevole di tutela non è finalizzato a inibire il recupero dell’aiuto di Stato – per quanto già dedotto con riferimento ai primi due motivi di ricorso – ma soltanto a porre a carico del Dipartimento regionale della pesca l’obbligo di pagamento, a titolo di risarcimento, di una somma di denaro d’importo equivalente.

Non si produce, in tal modo, l’effetto che la Corte di giustizia mira a scongiurare, che, a ben vedere, è quello di fare gravare sul bilancio europeo l’erogazione di aiuti in violazione delle norme che ne disciplinano l’erogazione.

Ciò posto, il collegio, come anticipato, ritiene troncante la circostanza che il Dipartimento regionale della pesca ha approvato e pubblicato un bando nel quale ha espressamente previsto che per “i pescherecci della pesca costiera artigianale” l’intensità dell’aiuto per l’acquisto del motore dell’imbarcazione, di cui al paragrafo 2 dell’art. 41 del reg. UE n. 508 del 2014, era elevata dalla misura ordinaria del 30 % a quella “speciale” del 60 % (vedi pagina 2 del bando).

I pescatori non avevano motivo per dubitare che l’Amministrazione aveva interpretato correttamente il reg. UE n. 508 del 2014 e non erano, pertanto, nelle condizioni di avvedersi che aveva erogato loro un aiuto di Stato illegittimo; possono, pertanto, essere considerati titolari di un affidamento meritevole di tutela, in quanto hanno acquistato il motore della loro imbarcazione, confidando nel contributo erogato pari al 60 % della spesa.

Tale conclusione è, peraltro, in linea con la surrichiamata decisione della Corte di Giustizia n. 349 del 2019, la quale, in continuità con le proprie precedenti pronunce, afferma che “si ha un affidamento incolpevole in tutte le ipotesi in cui all’interessato sono state fornite, da parte delle autorità competenti dell’Unione, assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili”, come verificatosi nella specie con l’approvazione di un bando illegittimo per la parte relativa alla quantificazione del contributo.

Per quanto esposto è ravvisabile la sussistenza del nesso causale tra la condotta dell’Amministrazione regionale (ritiro parziale del contributo precedentemente erogato in conformità a prescrizione del bando rivelatasi successivamente illegittima) e danno subito dai ricorrenti (acquisto del motore con un contributo inferiore a quello originariamente concesso).

La condotta dell’Amministrazione è, inoltre, connotata dalla colpa, la quale s’identifica con la negligente ignoranza del regolamento comunitario n. 772/2014, che disciplina l’intensità dell’aiuto del FEAMP; se non può, infatti, pretendersi dal piccolo pescatore una ricostruzione delle norme europee in materia di erogazione di contributi, va fatto, invece, gravare sull’ente incaricato della sua gestione a livello nazionale una qualificata attenzione sul punto.

La negligenza è tanto più grave se si considera che il Dipartimento regionale della pesca non è “nuovo” all’adozione di provvedimenti di ritiro di aiuti di Stato illegittimi ai pescatori a notevole distanza di tempo dalla loro concessione.

Questo TAR ha, in particolare, più volte esaminato e accolto ricorsi del tipo di quello in esame con varie sentenze, alcune delle quali appellate e confermate dal CGA (vedi sentenze n. 1843 del 10 luglio 2019, confermata con decisione del CGA n. 544 del 7 luglio 2020, n. 1316 del 2011 e n. 118 del 26 gennaio 2009, confermata con decisione del C.G.A. n. 553 del 21 aprile 2010), da cui non si ha ragione di discostarsi.

Nei precedenti citati si è, in particolare, condivisibilmente affermato che il Dipartimento regionale della pesca, nel ritirare, in autotutela, provvedimenti di concessione di aiuti di Stato illegittimi a pescatori aveva violato i principi di correttezza comportamentale sulla stessa gravanti, ponendo in essere una condotta illecita, che aveva provocato un danno ingiusto, consistente nella lesione dell’affidamento riposto dalla parte ricorrente sulla “stabilità” del finanziamento precedentemente concesso; nelle fattispecie esaminate nelle sentenze citate (al pari di quanto verificatosi in quella in discussione) il ritiro era, infatti, avvenuto a distanza di anni dall’approvazione della graduatoria e, soprattutto, sulla base di circostanze di cui l’Amministrazione doveva avvedersi da tempo.

Accertata la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità, deve procedersi alla quantificazione del danno risarcibile, che il Collegio ritiene congruo commisurare al danno emergente, ovverosia alla parte del contributo ritirata; non può, invece, essere risarcito il danno da lucro cessante, in quanto non adeguatamente provato e, comunque, eliso all’origine dalla tempestiva concessione della misura cautelare, che ha bloccato l’azione volta al recupero delle somme.

Concludendo, in forza di quanto esposto, l’istanza di annullamento è infondata e va rigettata, mentre quella di risarcimento è fondata e va accolta e, per l’effetto, va condannato l’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea al pagamento (che in alcuni casi si atteggia a mancato recupero), in favore di ciascun ricorrente, della somma pari alla differenza tra il contributo originariamente concesso e quello quantificato con i provvedimenti impugnati.

Si ritiene opportuno compensare tra le parti le spese del presente giudizio in considerazione della particolare complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, rigetta l’istanza di annullamento degli atti impugnati e accoglie la domanda di risarcimento; per l’effetto condanna l’Assessorato regionale dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea al pagamento della somma dovuta a titolo risarcitorio come liquidata e nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 3 dicembre 2020 e 11 febbraio 2021, con l’intervento dei magistrati:

Calogero Ferlisi, Presidente

Aurora Lento, Consigliere, Estensore

Roberto Valenti, Consigliere

     
     
L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE
Aurora Lento   Calogero Ferlisi
     
     
     
     
     

IL SEGRETARIO

 

 

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