Espropriazione non completata e acquisizione sanante

L’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico

Nell’ambito del governo del territorio, uno degli argomenti più problematici nei rapporti fra privati e pubblica amministrazione è l’espropriazione per pubblica utilità e la disciplina della c.d. “utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico” (art. 42-bis del d.p.r. 327/2001).

Esiste una casistica molto variegata in cui le pubbliche amministrazioni occupano proprietà, come terreni, di privati, espropriandoli di fatto oppure si rendono protagoniste di procedure espropriative iniziate, concluse di fatto ma non completate dal punto di vista giuridico, anche agli effetti delle indennità previste in materia.

All’esito di una complessa evoluzione normativa e giurisprudenziale, l’art. 42-bis del d.p.r. 327/2001 prevede:

1. Valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest’ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene“.

Sembra nell’interpretazione giurisprudenziale che questa norma si ponga come rimedio principale per i casi descritti, con la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sul relativo contenzioso.

Secondo le più recenti evoluzioni giurisprudenziali, il privato che subisca una utilizzazione di un proprio bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può chiedere con istanza alla pubblica amministrazione di pronunciarsi in modo espresso sul punto, con un provvedimento conclusivo che, per com’è formulata la norma, implica esercizio di discrezionalità (“valutati gli interessi in conflitto”) e che può essere successivamente impugnato dinanzi al giudice amministrativo. La richiesta in esame determina un obbligo di provvedere e il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione, che potrebbe intendere di non pronunciarsi, può essere annullato dal TAR, con nomina di commissario ad acta in sostituzione, per il caso di ingiustificata inerzia.

Il caso esaminato

Un recente caso affrontato dal TAR Sicilia ha visto la realizzazione del collettore fognario cittadino al di sotto della proprietà del ricorrente, senza che l’espropriazione sia stata completata e la proprietà acquisita.

Il TAR, in accoglimento del ricorso e salvo l’esame delle domande risarcitorie proposte, ha accolto l’azione avverso il silenzio, ha dichiarato l’illegittimità del silenzio impugnato e ha ordinato al Comune di adottare, con provvedimento consiliare, una determinazione esplicita e conclusiva sull’istanza in epigrafe specificata, nominando un commissario ad acta per il caso della perdurante inottemperanza.

La sentenza

Pubblicato il 14/03/2022

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 2117 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriele La Malfa Ribolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Nunzio Morello 40;

contro

Comune di Palermo, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Maria Impinna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico legale presso gli uffici legali del Comune di Palermo, siti piazza Marina 39;

per l’accertamento dell’illegittimità

del silenzio-inadempimento formatosi sull’istanza di acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis del d.p.r. 327/2001, ricevuta dal Comune di Palermo il 30 giugno 2021, e del conseguente obbligo di provvedere in modo espresso e conclusivo da parte del Comune su detta istanza;

in subordine, per l’annullamento

-della nota prot. -OMISSIS-del 20/09/2021 del Comune di Palermo, Area tecnica della rigenerazione urbana e delle opere pubbliche, Servizio Espropriazioni, Polo tecnico;

-della nota prot. n.-OMISSIS-del 12/10/2021 del Comune di Palermo, Area tecnica della rigenerazione urbana e delle opere pubbliche, Servizio Espropriazioni, Polo tecnico;

e per l’accertamento

del diritto del ricorrente -OMISSIS-di ottenere un provvedimento di accoglimento dell’istanza formulata ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. 327/2001

e, in ogni caso, per il risarcimento

dei danni conseguenti all’inerzia del Comune nel determinarsi sull’istanza citata, dei danni da espropriazione diretta e indiretta e da occupazione illegittima e, in alternativa all’accoglimento da parte del Comune dell’istanza ex art. 42-bis del d.P.R. 327/2001, per la restituzione e il ripristino della proprietà nello stato antecedente al procedimento ablativo.

 

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2022 il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente agisce avverso il silenzio-inadempimento formatosi sull’istanza di acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. 327/2001, ricevuta dal Comune di Palermo il 30 giugno 2021, e del conseguente obbligo di provvedere in modo espresso e conclusivo da parte del Comune su detta istanza.

In via gradata chiede l’annullamento della nota -OMISSIS-del 20/09/2021 del Comune di Palermo, Area tecnica della rigenerazione urbana e delle opere pubbliche, Servizio Espropriazioni, Polo Tecnico; nonché della nota prot. n.-OMISSIS-del 12/10/2021 del Comune di Palermo, Area tecnica della rigenerazione urbana e delle opere pubbliche, Servizio Espropriazioni, Polo tecnico.

Chiede altresì l’accertamento del diritto ad ottenere un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis e il risarcimento del danno conseguenti all’inerzia del Comune nonché a quelli connessi all’espropriazione diretta, indiretta e da occupazione illegittima; in via ulteriormente gravata, chiede la restituzione del bene ed il ripristino dello stato dei luoghi.

In punto di fatto premette:

-di essere proprietario per 15/15 di un terreno ubicato a Palermo -OMISSIS-, nel quartiere Brancaccio, identificato al catasto con il foglio di mappa-OMISSIS-, di estensione pari a 1277 metri quadri (doc.1, visura catastale);

-che sul predetto terreno insiste vincolo di PRG per la realizzazione per maggior parte di sede stradale (vincolo apposto sin dal 1962 e successivamente riproposto: tuttavia osserva come “Non si ha notizia di una formale reiterazione del vincolo da parte del Comune a partire dal 13 marzo 2002”) e per minor parte è destinato a zona omogenea B3; evidenzia altresì di aver proposto separato ricorso R.G. -OMISSIS-;

-che il predetto vincolo stradale sarebbe scaduto;

-di aver quindi inviato istanza per la tipizzazione urbanistica, diffidando il Comune dalla riproposizione del medesimo in sede della redigenda variante generale di PRG.

Il Comune di Palermo, Ufficio dell’Edilizia Privata, riscontrava la nota evidenziando di aver trasmesso per competenza la diffida all’Ufficio della pianificazione.

Con il presente ricorso, considerata la mancata comunicazioni di avvio del procedimento e indicazione dei tempi per la determinazione sulla nuova destinazione urbanistica, evidenzia di aver già impugnato in sede giudiziaria, con ricorso R.G. n. -OMISSIS-, l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune sull’istanza di tipizzazione.

Detto ricorso è stato definito con sentenza parziale n. -OMISSIS-con la quale è stato ribadito l’obbligo per il comune di assegnare una nuova tipizzazione all’area. Afferma che sulla predetta sentenza parziale, passata in giudicato, il Comune non ha dottato alcun provvedimento. Quindi la sentenza è stata notificata all’Assessorato regionale Territorio ed Ambiente nominato commissario ad acta che, nominato nella persona dell’Arch. Roberto Brocaro, si è insediato in data 7/5/2021. In data 12 luglio 2021 il Commissario ad acta ha comunicato l’avvio del procedimento di ritipizzazione, nella forma di variante urbanistica, con coinvolgimento di Ordini e Collegi professionali per eventuali suggerimenti e osservazioni (DOC.19), in applicazione della legge regionale 19 del 13 agosto 2020, volta a disciplinare l’approvazione del PUG e delle relative varianti.

Parte ricorrente espone quindi che al verbale del 18 giugno 2021, risulterebbe inoltre che il Commissario non intende procedere a determinazioni ai sensi dell’art. 39 del d.P.R. 327/2001, nel caso, peraltro paventato, di reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio per il completamento della sede stradale, trattandosi di questione demandata alla giurisdizione civile.

Osserva di aver proposto incidente di esecuzione sul ricorso R.G. n. -OMISSIS-.

Ciò posto osserva che al verbale del 18/6/2021 è stato puntualizzata la presenza nel fondo del ricorrente del collettore fognario sud orientale della Città di Palermo.

Ha quindi potuto ricostruire i fatti antecedenti la predetta realizzazione del collettore fognario, ossia:

– che con ordinanza n. -OMISSIS-del 3 agosto 1981 (doc.24) il Sindaco di Palermo aveva ordinato anche per il fondo di che trattasi “l’occupazione temporanea in via d’urgenza a favore del Comune di Palermo – per la durata di anni cinque – degli immobili da espropriare e da asservire, di proprietà delle ditte di cui all’allegato piano particellare ed elenco degli immobili che fanno parte della presente ordinanza ed occorrenti per la realizzazione della fognatura Sud-Orientale della Città di Palermo – Perizia di variante e suppletiva 3° Stralcio…”;

– che in adempimento di detta ordinanza, è stato realizzato il collettore fognario, con relativa immissione nel fondo in oggetto ma in assenza di qualsiasi espropriazione e/o costituzione del diritto di servitù di condotta fognaria;

– che successivamente, il Comune ha liquidato in data 3 dicembre 1991 l’indennità provvisoria di espropriazione, in favore della ditta intestataria -OMISSIS-), pari tra indennità di asservimento e indennità di danno a Lire 9.616.984 (doc.25);

– che al ricorrente risulta che la sig.ra Maria Di Chiara, di lui zia, abbia reso la dichiarazione in data 6 febbraio 1992 e riportata succintamente in ricorso;

– che non risulta al ricorrente -OMISSIS-l’adozione di alcun provvedimento ablativo conclusivo della procedura.

Espone di aver chiesto al Comune informazioni senza ottenere alcun riscontro.

Espone altresì di aver avanzato al Comune, in data 30/06/2021, istanza ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 anche ai fini della interruzione della prescrizione.

In data 30/09/2021 l’Ufficio Espropriazione del Comune di Palermo ha rappresentato: che la realizzazione del collettore posto in profondità non comporta attività espropriativo quanto piuttosto una servitù di passaggio, contestando altresì i criteri di quantificazione dell’indennizzo richiesto.

A tale nota il ricorrente replicava con nota del 28/9/2021 evidenziato la natura non provvedimentale della prima, diffidando quindi il Comune a provvedere alla conclusione del relativo procedimento, evidenziando che “Non si tratta di una mera fognatura ma del collettore fognario che serve l’intera collettività, collocato in zona centrale nel fondo: non si tratta, in altri termini, di condutture fognarie compatibili ad esempio con una sede edificatoria ma di un collettore fognario realizzato in parallelo con la futura sede stradale, ad oggi mai realizzata, nonostante il vincolo più volte reiterato”.

Osserva inoltre di aver formulato la domanda di costituzione di servitù fognaria in senso subordinato, non alternativo.

Il Comune, con nuova nota, evidenziava di non poter condividere le osservazioni di parte, e che in ogni caso l’eventuale adozione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis potevano riguardare unicamente la sola parte su cui insiste il collettore e non anche l’intero terreno.

Ciò posto in punto di fatto, parte ricorrente agisce quindi per far valere l’illegittimità del silenzio sulla richiesta di provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, richiamando la Plenaria n. 2/2020, contestando l’illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione, non revocato in dubbio dalle note soprassessorie.

In via gradata, chiede l’annullamento degli atti in epigrafe indicati contestando:

-la trasformazione del fondo ormai irreversibile per la presenza di un vincolo a strada in atto continuamente reiterato, benché al momento in cui si propone il presente ricorso sia scaduto, e per la presenza del collettore fognario; evidenzia che sia stata effettuata una espropriazione sostanziale e di aver chiesto solo in via gradata, con l’istanza del 30/06/2021, la costituzione di una servitù; malgrado la mancata reiterazione del vincolo dopo il 2002, la realizzanda strada sarebbe stata inserita nel piano triennale delle opere pubbliche.

Ha chiesto anche il risarcimento del danno patrimoniale derivante dall’espropriazione sostanziale del terreno e l’indennità di occupazione temporanea. Parte ricorrente ha chiesto altresì di quantificare anche il danno per la perdita di valore delle parti non interessate dal collettore fognario. Lo quantifica in 632.000,00 oltre il 10% per danno non patrimoniale ai sensi dell’art. 42 comma 1 bis d.pr. n. 327/2001. Considerata la superficie occupata per la realizzazione della fognatura Sud- Orientale della città di Palermo pari a mq.230,00 (così come quantificato nel piano particellare di esproprio) e la stima effettuata del terreno edificabile al metro quadrato, determinata in € 371,00/mq. (per arrotondamento), calcolata l’indennità di esproprio, pari al valore venale, della superficie occupata: Iesp = Vvenale x Superficie = € 495,00 x 230 mq = € 113.850,00, da cui si deduce l’indennità di occupazione annua pari a: Iocc = € 113.850,00 : 12 = € 9.487,50. Infine, è calcolata l’indennità di occupazione a far data dal 3 dicembre 1991 alla data odierna (28 anni): Iocc = € 9.487,50 x 28 = € 265.650,00.

Concludendo, formula la seguente domanda di risarcimento del danno:

-€ 632.000 per danno patrimoniale pari ad indennità di espropriazione;

-€ 279.881,25 per danno patrimoniale pari a indennità da occupazione;

-nonché € 63.200 per danno non patrimoniale;

-oltre interesse legali e rivalutazione monetaria fino al saldo.

Ancora in via subordinata, chiede la restituzione del bene e la riduzione in pristino, con rimozione del collettore fognario.

Resiste il Comune di Palermo evidenziando:

-che i due giudizi proposti dal ricorrente, quello odierno e quello di cui al ricorso parzialmente definito con sentenza n.-OMISSIS-, hanno due diversi petitum e causa petendi sicché non ritiene possano essere riuniti;

-la richiesta risarcitoria qui azionata sembra far riferimento anche a fatti relativi all’altro ricorso;

-sulla domanda risarcitoria eccepisce la prescrizione, la decadenza, e l’inesistenza degli elementi costitutivi e l’inammissibilità della duplicazione della pretesa;

-le note impugnate non sono soprassessorie ma semplicemente individuano un percorso interlocutorio e di approfondimento dovuto non solo all’entità della pretesa economica (si veda supra) ma anche alle peculiarità della vicenda contenziosa e del momento storico;

– non vi sarebbe, in tesi di parte, alcun arresto procedimentale a tempo indeterminato né alcun rinvio ad un accadimento futuro e incerto nell’ “an” e nel “quando”.

Parte ricorrente ha replicato con memoria del 28/1/2022: sulla riunione con il giudizio di cui al R.G. n. -OMISSIS- si rimette al collegio; evidenziando che “Potrebbe essere utile anche una trattazione congiunta delle domande di annullamento e risarcitorie all’udienza di merito del 22 luglio 2022, già fissata per il risarcimento del danno nell’altro procedimento”.

Ciò posto, in relazione all’ammissibilità dell’azione in rito del silenzio sulla domanda di emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, il collegio deve prendere atto dell’orientamento della giurisprudenza amministrativa anche del giudice amministrativo di appello siciliano di cui alla recentissima sentenza del C.G.A., Sez. Giurisdizionale, n. 156/2022 (che a sua volta richiama ulteriori precedenti e le pronunce del Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria del 2020).

Il ricorso è quindi ammissibile.

Ciò posto, sussiste, ritiene il Collegio che nel caso di specie sussiste l’obbligo del Comune intimato, già in forza del principio sancito in linea generale dall’art. 2 della legge n. 241/1990 e s.m.i., di definire il procedimento avviato dalla parte ricorrente con la suddetta istanza volta all’emanazione di un eventuale provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.

Va, di conseguenza, dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Palermo sulla predetta istanza del ricorrente, con correlata declaratoria dell’obbligo del medesimo ente di adottare, con provvedimento consiliare, una determinazione esplicita e conclusiva sull’istanza di che trattasi: a tal fine – tenuto conto della materia cui ha riguardo la controversia e dell’ampia discrezionalità del Comune in tema di disciplina urbanistica del proprio territorio – appare congruo assegnare, per l’adempimento, il termine di giorni centoventi dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione a cura di parte, se anteriore, della presente sentenza.

Per l’ipotesi di persistente inottemperanza alla scadenza del termine predetto, viene nominato fin d’ora commissario ad acta il Dirigente del Dipartimento Regionale Urbanistica dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente, con facoltà di delega ad altro funzionario del Dipartimento medesimo, il quale provvederà, in via sostitutiva, su istanza della ricorrente, nei successivi 120 (centoventi) giorni, a tutti i necessari adempimenti, con spese a carico del Comune.

Una volta espletate le indicate operazioni, sarà cura dell’organismo commissariale far pervenire a questo Tribunale una dettagliata relazione sugli adempimenti realizzati e sull’assolvimento del mandato ricevuto.

Il compenso per il commissario ad acta verrà determinato e liquidato successivamente ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115. Tale parcella andrà presentata, a pena di decadenza, nei termini di cui all’art. 71 del D.P.R. n. 115/2002, con l’ulteriore precisazione che il dies a quo per la decorrenza del suddetto termine non coincide con il deposito della relazione sull’attività svolta, bensì con il compimento dell’ultimo atto di esecuzione della presente sentenza.

Le ulteriori domande proposte dal ricorrente, ivi compresa quella di risarcimento del danno, non possono essere decise nella presente sede, atteso che, ai sensi dell’art. 117, co. 6, cod. proc. amm., “Se l’azione di risarcimento del danno ai sensi dell’articolo 30, comma 4 (id est: per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento) è proposta congiuntamente a quella di cui al presente articolo, il giudice può definire con il rito camerale l’azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria” e, perciò, va disposta la conversione del rito, per la trattazione con il rito ordinario in pubblica udienza.

Le spese di giudizio, quanto all’azione avverso il silenzio, seguono la soccombenza e sono poste a carico del Comune di Palermo nella misura quantificata in dispositivo nella misura ivi indicata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– accoglie l’azione avverso il silenzio e, per l’effetto, dichiara l’illegittimità del silenzio impugnato e ordina al Comune di Palermo, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, di adottare, con provvedimento consiliare, una determinazione esplicita e conclusiva sull’istanza in epigrafe specificata, nel termine di giorni 120 (centoventi) dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla sua notificazione a cura di parte, se anteriore;

– per l’ipotesi di persistente inerzia alla scadenza del termine predetto, viene nominato fin d’ora commissario ad acta il Dirigente del Dipartimento Regionale Urbanistica dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente, con facoltà di delega ad altro funzionario del Dipartimento medesimo, il quale provvederà, su richiesta dell’interessata e previa verifica della perdurante inottemperanza, in via sostitutiva, nei successivi novanta giorni, a tutti i necessari adempimenti;

– dispone la trasmissione della presente pronuncia, una volta passata in giudicato, alla Corte dei conti – Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Sicilia – Palermo ai sensi dell’art. 2 L. 241/1990;

– condanna il Comune di Palermo al pagamento in favore del ricorrente delle spese di giudizio, che liquida in € 850,00 (euro ottocentocinquanta/00), oltre spese forfettarie, I.V.A. e C.P.A. come per legge;

– pone a carico dello stesso Comune l’eventuale spesa per il commissario ad acta, da liquidarsi con separato provvedimento.

Per quanto attiene alle ulteriori domande, ivi compresa la domanda di condanna al risarcimento del danno, impregiudicata ogni ulteriore pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, rinvia il fascicolo alla Segreteria della Sezione per la remissione della causa sul ruolo delle udienze pubbliche e a tal fine fissa l’udienza pubblica del 6/12/2022.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:

 

 

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Aurora Lento, Consigliere

Roberto Valenti, Consigliere, Estensore

 

 

 

 

   
   
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Roberto Valenti Guglielmo Passarelli Di Napoli
   
   
   
   
   

IL SEGRETARIO